II SA/Wa 1649/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska i mianowania na stanowisko równorzędne – uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), z dniem [...] maja 2010 r. zwolnił [...] J. P. z zajmowanego stanowiska [...] i z dniem [...] czerwca 2010 r. mianował go na równorzędne stanowisko [...] (bez zmiany składników uposażenia), zaś na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu stwierdzono, że rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r., z dniem [...] maja 2010 r. uchylono etat [...] i jednocześnie z dniem [...] czerwca 2010 r. rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. określono nową strukturę etatową tej komórki organizacyjnej. W związku z powyższym Zastępca Dyrektora Biura [...] wystąpił z wnioskiem o mianowanie skarżącego na wskazane stanowisko. Natomiast rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na wprowadzenie z dniem [...] czerwca 2010 r. zmian organizacyjno – etatowych w [...], podyktowanych koniecznością zapewnienia prawidłowego jej funkcjonowania. Rozkaz powyższy doręczono skarżącemu w dniu [...] lipca 2010 r. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący przedstawił swój dotychczasowy przebieg służby stwierdzając między innymi, że nie posiada dostatecznych kwalifikacji do wykonywania obowiązków na wyznaczonym dla niego stanowisku. Niezależnie od powyższego stwierdził, że nie był informowany o wszczęciu w jego sprawie postępowania administracyjnego, jak również nie informowano go o planowanych zmianach organizacyjnych oraz nie wskazano stanowiska zgodnego z umiejętnościami i uprawnieniami, zaś w zaskarżonym rozkazie personalnym w sposób niedostateczny uzasadniono celowość mianowania go na nowe stanowisko służbowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczył nowy termin na dzień [...] lipca 2010 r. oraz w części dotyczącej mianowania na stanowisko i wyznaczył nowy termin na dzień [...] lipca 2010 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał go w mocy. Natomiast w uzasadnieniu stwierdził, że istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy, zaś granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy i ma charakter administracyjnoprawny, w związku z tym przełożony w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Stąd też w myśl art. 28 ust. 1 ustawy, mianowanie – będące źródłem stosunku służbowego – następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby, zaś ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami przełożony może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na równorzędne, zaś podstawą jest w tym względzie przepis art. 32 ust. 1 ustawy, który daje przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego. Komendant Główny Policji ma prawo kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach, kierując się wymogami sprawności działania w realizacji ustawowych zadań Policji i uwzględniając specjalizację zadań oraz ciągłość ich realizacji, decydować o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach i komórkach organizacyjnych niezależnie od oczekiwań poszczególnych policjantów i ich subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Ponadto ocena kwalifikacji policjanta należy nie do niego, lecz do przełożonego, a żaden przepis ustawy nie wskazuje na możliwość wskazania przez funkcjonariusza stanowiska służbowego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony rozkaz i decyzja o mianowaniu na inne, równorzędne stanowisko, nastąpiło na wniosek Zastępcy Dyrektora Biura [...] w związku z zaistniałymi, a wskazanymi już wyżej, zmianami etatowymi i tym samym uległo likwidacji stanowisko zajmowane przez skarżącego, zaś decydując o mianowaniu na nowe stanowisko wzięto pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i interes skarżącego, bowiem mianowano go na stanowisko równorzędne (identyczne parametry uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym). Ponadto mianując go na stanowisko w ramach biura, w którym pełnił już służbę, stworzono mu możliwość zdobycia nowej wiedzy i umiejętności, jak również wykorzystania dotychczasowego doświadczenia zawodowego na tym stanowisku. Tymczasem skarżący, nie podejmując zadań (przebywa aktualnie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim) z góry zakłada, że nie posiada odpowiednich kwalifikacji i jest to o tyle niezrozumiałe, że w okresie kilkunastu miesięcy służby w Biurze prawidłowo wywiązywał się ze swoich obowiązków, także na stanowisku kierowniczym. Natomiast wymóg sprawnego działania Policji i mobilność jej funkcjonariuszy czyni w szczególności niezbędnym bezzwłoczne określanie (w tym zmianę) miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza w sposób najbardziej, zdaniem właściwego przełożonego, odpowiadający potrzebom służby i z tego powodu postępowanie następuje z istotnym ograniczeniem uprawnień strony wynikających z art. 10 k.p.a., przy czym skarżący nie utracił możliwości wynikających z tego przepisu i nie skorzystał z przysługujących mu praw w postępowaniu przed drugą instancją, jak również nie przedstawił nowych dowodów i okoliczności, które mogłyby rzutować na treść rozstrzygnięcia. Z kolei uwzględniając art. 110 k.p.a., ustalono nowe daty zwolnienia i mianowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. P. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ustawy o Policji polegające na przyjęciu, że właściwe organy Policji, podejmując decyzję, nie są związane kryteriami ustawowymi, 2. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 – 11, 77, 80 i art. 107 § 1 i 3, 3. naruszenie przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 4 i 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w zw. z art. 7 – 11, 77, 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., 4. naruszenie praw strony postępowania administracyjnego m.in. poprzez: – nieinformowanie strony o działaniach podejmowanych przez właściwe w powyższej sprawie organy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym (naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 77 k.p.k.), – utrudnianie stronie dostępu do akt administracyjnych (naruszenie art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, zasad ogólnych k.p.a. – art. 6 – 10 oraz przepisów Rozdziału 3 k.p.a.). W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego oraz o stwierdzenie, że rozkaz nie podlega wykonaniu w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja powinna wykazać jej zasadność i celowość, a na podstawie wysokości składników uposażenia i stopnia etatowego, trudno określić równorzędność stanowisk, skoro nie ma podanych parametrów kompetencyjnych i zadań przypisanych poszczególnym stanowiskom. Ponadto organ powinien uwzględnić interes indywidualny i nie dawać prymatu interesowi społecznemu, a niezależnie od powyższego uwzględniać kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza. W dalszej części stwierdził, że nie mógł zrealizować swoich uprawnień w postępowaniu odwoławczym – wbrew stanowisku organu – bowiem nie poinformowano go przekazaniu "zażalenia" organowi drugiej instancji. Poza tym pismo organu z dnia [...] września 2010 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] września 2010 r. (awizowane w dniu [...] września 2010 r.), odebrał dopiero w dniu [...] września 2010 r., bowiem organ nie uwzględnił terminów doręczeń korespondencji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Treść tego przepisu wskazuje zatem, że ma on charakter kompetencyjny, określający jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych i nie zawiera on kryteriów oraz merytorycznych przesłanek podejmowania decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, jest dozwolone pod warunkiem wykazania równorzędności tych stanowisk. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy, który w sposób wyczerpujący określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Ponadto decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zaś ramy owego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 k.p.a., a w konsekwencji kontrola sądowa takiej decyzji ze swej istoty jest ograniczona jedynie do ustalenia, czy podjęta decyzja nie nosi cech dowolności i czy została wyczerpująco uzasadniona. Stąd też w rozpoznawanej sprawie kluczowym jest ustalenie, na jakie stanowisko skarżący został mianowany, tzn. czy na równorzędne, czy też na niższe w stosunku do poprzednio zajmowanego. Innymi słowy mówiąc, kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji nie doszło do obejścia przepisów określających mianowanie policjanta na niższe stanowisko służbowe i czy decyzja w tym zakresie w sposób wyczerpujący uzasadnia równorzędność owych stanowisk. Dodać w tym miejscu ponadto należy, że zgodnie z ustalonym już stanowiskiem judykatury, o równorzędności stanowisk nie przesądza wysokość uposażenia, czy też – jak podał to organ w rozkazie personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] – "bez zmiany składników uposażenia", a parametry uposażenia zasadniczego, dodatku do uposażenia i stopnia etatowego oraz – co najistotniejsze – identyczne z poprzednim stanowiskiem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 784/10, z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt I OSK 100/07 – Lex 427893, z dnia 30 maja 2000 r. sygn. akt II SA 220/00 oraz z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 891/09). Wskazać również godzi się w odniesieniu do powyższej uwagi, że w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 (mianowanie – ust. 1 pkt 2), załatwia się w formie rozkazu personalnego, zaś według § 19 ust. 1 rozkaz personalny o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe powinien w szczególności zawierać m.in. kod stanowiska służbowego (pkt 7), grupę zaszeregowania stanowiska służbowego oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, jeżeli mają one charakter uznaniowy (pkt 8). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rozkaz personalny z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nie zawiera ani kodu stanowiska służbowego, ani też grupy zaszeregowania stanowiska służbowego oraz pozostałych elementów rozkazu wymienionych w pkt 8, przez co nie sposób jest dokonać kontroli legalności wydanego aktu pod kątem równorzędności stanowisk. Stąd też prowadząc na nowo postępowanie w niniejszej sprawie, organ winien wydać rozkaz personalny uwzględniający powyższe zastrzeżenia. Niezależnie od powyższego – i co najważniejsze – stwierdzić należy, że skarżący zaskarżonym rozkazem został wyznaczony na stanowisko "[...]", co jest gołosłowne jeśli się zważy na fakt, że zgodnie z "Etatem [...]" wprowadzonym rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], w [...] nie ma etatu "[...]", a jedynie – poza [...] – pięć etatów "[...]. Innymi słowy mówiąc, mianowanie skarżącego na wskazane stanowisko, nie ma żadnego umocowania w obowiązującym etacie i tym bardziej nie sposób ocenić, czy faktycznie wyznaczono go na równorzędne stanowisko. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 152 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.