II SA/Wa 2129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Andrzej Kołodziej Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddalono skargę - Komendant Rejonowy Policji K. decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] przyznał Z.S. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708), wskazując, że wysokość tego równoważnika ustalona będzie na podstawie obowiązujących stawek wynikających z tego zarządzenia. Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 97 ust. 5 powołanej ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego powołane rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 70, poz. 633), stwierdził wygaśnięcie decyzji Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania Z.S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wygaszającej organ podał, iż z dniem 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którym uchylono § 8 i ust. 2 § 9 tego rozporządzenia w konsekwencji czego emeryci i renciści oraz członkowie ich rodzin utracili prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższą zmianę stanu prawnego decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stała się bezprzedmiotowa i zdaniem organu, należało orzec o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z.S. wnioskiem z dnia 5 lutego 2010 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Następnie, Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 6 ust. 4, § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., przyznał Z.S. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. oraz z dniem [...] lutego 2006 r. wygasił decyzję Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...]. Organ ustalił, że Z.S. nie posiadał lokalu mieszkalnego do roku 2006 r. natomiast w dniu [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję, na podstawie której wymieniony uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego w miejscowości B., gm. W., co daje podstawę do cofnięcia przyznanego decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] przyznającej Z.S. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. oraz wygaszającej z dniem [...] lutego 2006 r. decyzję Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 § 1 pkt 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że stosownie do art. 153 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] przyznająca Z.S. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Decyzja ta nie została uchylona ani zmieniona, jak również nie wyeliminowano jej z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych. Wobec tego, wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji w K. decyzji przyznającej wymienionemu równoważnik za brak lokalu w czasie obowiązywania innej decyzji, wypełnia dyspozycję normy prawnej określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., która stanowi obligatoryjną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.S. zakwestionował decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i wniósł o uchylenie zarówno tej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do zrealizowania zaległych należności wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] maja 2010 r. była zgodna ze stanem faktycznym i prawnym na datę jej wydania. W ocenie wnoszącego skargę funkcjonariusz Policji zwolniony ze służby i uprawniony do emerytury, czy renty policyjnej, w dalszym ciągu jest funkcjonariuszem tylko zwolnionym z obowiązku świadczenia służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie - wobec zawartego w skardze żądania dokonania przez Sąd zmiany zaskarżonej decyzji - wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania wyroków reformatoryjnych, bowiem nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co prowadzić może do jej uchylenia w przypadku zasadności skargi, a więc w razie stwierdzenia, że decyzja narusza - w sposób określony przepisami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - prawo materialne lub proceduralne. Natomiast sąd nie przyznaje uprawnień, jak też ich nie pozbawia. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ nadzoru oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc, badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Podstawą materialną stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., według którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przy zastosowaniu tego przepisu konieczne jest zaistnienie tożsamości sprawy polegającej na tym, że obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego. W rozstrzyganej sprawie nie można mówić o takiej tożsamości skoro porównywane decyzje zostały wydane w różnych stanach prawnych. Oceniana w trybie nadzoru decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] maja 2010 r. przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. i wygaszająca z dniem [...] lutego 2006 r. decyzję Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] zawierała kwalifikowane wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt naruszenia przez organy przy wydaniu zaskarżonych decyzji prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. pozostawało więc bez wpływu na wynik sprawy. Z.S. był funkcjonariuszem Policji od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] października 1996 r. Po tej dacie pozostaje rencistą policyjnym. Według stanu prawnego obwiązującego w dniu wydania ocenianej w trybie nadzoru decyzji nie było podstaw do przyjęcia, że równoważnik za brak lokalu skarżącemu, jako renciście policyjnemu, należy się na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 6 ust. 4, § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie. Zarówno ustawa o Policji, jak i przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), w szczególności art. 29 ust. 1 tej ustawy, nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co jednoznacznie potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A z 2008 r. Nr 8, poz. 141). Natomiast przepisem § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylono § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowił, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie. Z tej właśnie podstawy prawnej, skarżącemu wypłacano równoważnik pieniężny do dnia [...] maja 2005 r. Uchylenie z dniem 12 maja 2005 r. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego rozporządzeniem zmieniającym MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. spowodowało, że po tej dacie przestała istnieć dotychczasowa podstawa do wypłacania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym, należy uznać, iż organ nadzoru słusznie przypisał ocenianej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] przyznającej równoważnik za brak lokalu za okres od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. wady zawarte w art. 156 k.p.a., ponieważ organ ten przyznając przedmiotowe świadczenie rażąco naruszył przepisy powołane w podstawie materialnoprawnej tego rozstrzygnięcia, tj. art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 6 ust. 4, § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., co w konsekwencji musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W sprawie nie było także podstaw do zastosowania przepisu art. 162 § 1 k.p.a., który normuje postępowanie w trybie nadzwyczajnym i nie pozwala na objęcie tym trybem kwestii zastrzeżonych dla postępowania zwykłego. Celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 k.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzyganie w sprawie, czy też rozstrzyganie w nowej sprawie wychodząc poza granice zakreślone przepisem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego został przyznany Z.S. decyzją Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...]. Skutkiem przyznania skarżącemu w przeszłości prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, było powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności dopuszczające odstępstwo od tej zasady. Jednocześnie należy wskazać, że Komendant Powiatowy Policji w K., wydając decyzję z dnia [...] maja 2010 r. zniweczył rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], który jako organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] wygaszającej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] lipca 1998 r. przyznającą skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.