V SA/Wa 2821/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011r. sprawy ze skargi "D." Sp. z o.o. w N. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... września 2010r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz "D." Sp. z o.o. w N. kwotę ... zł ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu ... lipca 2010 r. "... " Sp. z o.o. złożyła w ... Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 z późn. zm.). 2. Po dokonaniu wstępnej analizy złożonego wniosku waz z załączoną dokumentacją pod kątem spełnienia podstawowych wymogów formalnych Zastępca Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR Nr ... z dnia ... czerwca 2010 r. w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) pismem z dnia ... września 2010 r. ... odmówił Skarżącej przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmownego wskazano, że wniosek o przyznanie pomocy złożony w dniu ... lipca 2010 r. nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach. W polu 3.10., znajdującym się we wniosku w sekcji I "Identyfikacja wnioskodawcy", Skarżąca nie oznaczyła bowiem, jaki jest jej numer NIP. 3. Pismem z dnia ... października 2010 r. Skarżąca wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowość wydania rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie. 4. W dniu ... listopada 2010 r., przed udzieleniem przez ARiMR odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do ARiMR wpłynęła skarga skierowana przez Skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Zastępcy Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... września 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". W przedmiotowej skardze zarzucono zaskarżonemu aktowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego postulując jego zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy Organowi do ponownego rozpoznania. 5. Pismem z dnia ... listopada 2010 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR Nr ... z dnia ... marca 2010 r., podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzono, że w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia ... lipca 2010 r. nie doszło do naruszenia prawa przez ARiMR, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy. W motywach wskazano, że powołane rozporządzenie MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. – w § 18 ust. 1 – stanowi, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został złożony w terminie lub nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach, lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, pomocy nie przyznaje się (...). Z kolei instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 3.12 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" określa w sposób jednoznaczny, iż Pole 3.10 Numer NIP – jest pozycją wymaganą dla wszystkich wnioskodawców, z wyjątkiem spółek kapitałowych “w organizacji". Zgodnie z przepisami § 17 ust. 1 cyt. rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r., niewypełnienie pozycji zgodnie z przepisami § 18 ust. 1 rozporządzenia skutkuje nieprzyznaniem pomocy finansowej bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. Dodatkowo powyższa informacja została zamieszczona w Sekcji 3 wniosku z rozszerzeniem treści, że niewypełnienie pozycji skutkuje nieprzyznaniem pomocy finansowej bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. Z załączonej do wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokumentacji wynika, że wpis do Krajowego Rejestru Sądowego Skarżacy uzyskał w dniu ...07.2010 r., tak więc w chwili składania wniosku, tj. ...07.2010 r. “..." Sp. Z o.o. nie była spółką kapitałową “w organizacji". Przepis cyt. rozpoprządzenia – zdaniem Organu – nie przewiduje uzupełnienia wniosku na etapie wstępnej weryfikacji, tzw. “preselekcji" w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w § 18 ust. 1. Na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa oceniany jest stan faktyczny, w oparciu o który doszło do odpowiedniego zakończenia postępowania toczącego się przed oddziałem regionalnym Agencji (tj. dokumentację złożoną w dniu ...07.2010 r.), zatem przedstawiona w wezwaniu argumentacja nie może zostać uwzględniona. Po przeprowadzonej analizie sprawy Organ uznał, iż zaistniały podstawy do zastosowania przepisów wynikających z § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia MRiRW, co skutkuje odmową przyznaia pomocy przez Agencję. 6. W skardze – która została przekazana do Sądu przez ARiMR (data wpływu 10.12.2010 r.) – z dnia 27.9.2010 r. zarzucono aktowi administracyjnemu naruszenie przepisów: a) prawa procesowego poprzez podpisanie zaskarżonego aktu administracyjnego przez inną osobę niż organ administracyjny, którym jest Dyrektor Oddziału ARiMR w C. b) prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 powoływanego rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. poprzez wadliwą interpretację przepisów. W efekcie wniesiono o "zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że skarżąca podała wszystkie dane o Spółce ... SPA łącznie z numerem NIP i prawidłowo wypełniła wniosek o przyznanie pomocy lub uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wyżej omawianych aktów administracyjnych. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Skarga zasługuje na uwzględnienie z części podstaw wskazanych w skardze. II. Przepis § 18 powołanego rozporządzenia MRiRW z dnia 17.7.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu (...) został znowelizowany (dodano ust. 1a) i w chwili złożenia wniosku oraz podjętego w sprawie rozstrzygnięcia miał następujące brzmienie: 1. Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy. 1a. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli dane, które należy podać w wymaganych pozycjach wniosku o przyznanie pomocy, wynikają bezpośrednio z innych pozycji wniosku, z dokumentów dołączonych do wniosku lub są zawarte w ewidencji producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. 2. Jeżeli we wniosku o przyznanie pomocy nie wskazano adresu wnioskodawcy i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. 3. Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. 4. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków, o których mowa w ust. 3: 1) nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, Agencja nie przyznaje pomocy, o czym informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy; 2) usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. 5. Jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. 6. Przepisów ust. 3 i ust. 4 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. 7. Złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, "chyba że zmiany te wynikają z wezwań Agencji". III. Analizując zapisy § 18 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r., w szczególności jego ust. 1 i 3, wskazać należy, że w sposób nieuzasadniony, sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki legislacyjnej, ustawodawca różnicuje sytuację podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, naruszając tym samym zasadę równości i proporcjonalności reakcji. Otóż z ust. 3 tego przepisu wynika, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę - w formie pisemnej – do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Na ogół będą to załączniki, inne od tych, o jakich mowa w ust.1. Jeżeli natomiast wystąpi brak z ust. 1 wnioskodawca zostanie automatycznie pozbawiony pomocy. Zatem wypada przyjąć – zestawiając treść ust. 1 i 3 tegoż rozporządzenia – że wadą jego konstrukcji jest to, iż w odniesieniu do tych samych podmiotów stosuje się inne kryteria oceny formalnej wniosku i stosuje różne sankcje, które są sprzeczne z zasadną proporcjonalności. In concreto, wnioskodawca, który – jak w niniejszej sprawie – z uwagi na brak wypełnienia choćby jednej pozycji z wniosku zostanie inaczej potraktowany od tego, który do wniosku nie dołączył szeregu dokumentów. Ten pierwszy – zgodnie z ust. 1 rozporządzenia – zostanie automatycznie pozbawiony pomocy, drugi zaś – w myśl ust. 3 tegoż aktu normatywnego – zostanie wezwany do usunięcia braków i będzie miał szansę pomoc uzyskać. Zatem przepis § 18 rozporządzenia krajowego w zakresie, w jakim różnicuje podobne podmioty prawa i stosuje różne sankcje dla podobnych wad wniosku, a także poprzez swoją wewnętrzną sprzeczność i nieproporcjonalność sankcji, jest niezgodny z art. 2, 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada równości – t.j. równego traktowania przez władze publiczne - jest podstawową zasadą rządzącą demokratycznym państwem prawa. Zarzut braku proporcjonalności w odstąpieniu od stosowania zasady równości ma tu znaczenie pierwszorzędne. Nie można także pomijać faktu, że zarzut braku proporcjonalności może opierać się także na naruszeniu art. 2 Konstytucji (zarzut nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego działania prawodawcy, korzystającego ze swej swobody regulacyjnej). W ocenie Sądu sytuacja istniejąca na tle rozpatrywanej sprawy daje podstawę do zakwestionowania proporcjonalności działania legislatora na podstawie obu wzorców konstytucyjnej kontroli: tak co do podmiotowego prawa wywodzonego z art. 32 ust.1 Konstytucji, jak też art. 2 - bez jakiegokolwiek uzasadnionego wkroczenia w podmiotowe prawa konstytucyjne. Zgodnie z ustalonym na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji orzecznictwem Trybunatu Konstytucyjnego zarzut braku proporcjonalności wymaga przeprowadzenia testu, polegającego na udzieleniu odpowiedzi na trzy pytania dotyczące analizowanej normy: 1) czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (przydatność normy); 2) czy jest ona niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania); 3) czy jej efekty pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto). Wskazane postulaty przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto składają się na treść wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji "konieczności". W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zasady proporcjonalności Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazywał, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18). Uznać zatem należy, że brak jest racjonalnych powodów, aby te same podmioty prawa, które składają wniosek o przyznanie pomocy były różnicowane sankcjami ze względu na rodzaj wady popełnionej przy wypełnianiu wniosku. Brak jest podstaw do tego, aby uznać, że tego typu różnicowanie podmiotów było proporcjonalne. Norma §18 ust. 1 rozporządzenia - w zakresie sankcji odmowy przyznania pomocy (bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy) jedynie za niewypełnienie jednego z wymaganych pól - jest normą nieprzydatną, chyba że założeniem władzy wykonawczej było celowe ograniczenie przyznawania uprawnienia, co byłoby sprzeczne z celem regulacji i intencją ustawodawcy. Tego typu norma nie jest również konieczna dla ochrony interesu publicznego, a jej efekty niewątpliwe nie pozostają w proporcji do skutków, które są efektem jej stosowania. Nie może też ulegać wątpliwości, że możliwe było zastosowanie innych środków, które pozwoliłyby ponadto spełnić cel regulacji. Stosowanie sankcji bezwzględnych wobec wad drobnych i usuwalnych nie może być uznane za regulację odpowiadającą zasadom konstytucyjnym. Szczególnie jaskrawo widoczna jest ta dysproporcja, gdy zauważy się, że w tej samej jednostce redakcyjnej - ale wobec innych (może nawet cięższych) naruszeń - zastosowano zupełnie inny model regulacji pozwalający na konwalidację wad i ewentualne uzyskanie pomocy. Dlatego też trudno zrozumieć, czym się kierował prawodawca stanowiąc, że inne podmioty (popełniając inną pomyłkę) nie zostaną pozbawione prawa do tej pomocy. Skoro wszystkie pola są wymagane (z zastrzeżeniem, o którym była mowa wyżej), to choćby niewypełnienie jednego, nawet mało istotnego pola, nie powinno powodować skutku w postaci odmowy przyznania pomocy. Na restrykcyjność takiej regulacji zareagował sam ustawodawca wprowadzając do rozporządzenia MRiRW ust.1a, w którym to dozwolono, aby wnioski z takim wadami, gdzie jednak brakującą treść da się wywieść z innych dokumentów załączonych do wniosku, były rozpatrywane i aby sankcji, o jakiej mowa w § 18 ust. 1, nie stosować. W ocenie Sądu Skarżąca może czuć się w tej sytuacji dyskryminowana, gdyż w chwili składania wniosku o dotację nie posiadała numeru NIP jako nowa Spółka zarejestrowana w KRS w dniu 07.07.2010 r. /dwa dni wcześniej/ i niezwłocznie po otrzymaniu numeru identyfikacji podatkowej w dniu 14.07.2010 r. złożyła dokument podając numer NIP, tak że organ administracji był w posiadaniu wszystkich danych dotyczących skarżącej, zwłaszcza w chwili oceny wniosku o przyznanie prawa pomocy. Mając zatem na uwadze treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz uregulowania zawarte w art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych należało odmówić zastosowania w sprawie § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia MRiRW w takim zakresie, w jakim narusza on wskazane wyżej zasady konstytucyjne (patrz R. Hauser: Wpływ orzecznictwa NSA na tworzenie przepisów ustaw, Prz. Leg. 2006.1.81.). IV. Gdyby nawet przyjąć, że regulacje nie naruszają gwarancji konstytucyjnych, to w ocenie Sądu – na dzień 27 września 2010 r. – zgodnie z § 18 ust. 1 a cyt. rozporządzenia MRiRW brak było podstaw do odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007 – 2013 – z racji braku określenia we wniosku numeru NIP. Jak wynika to ze skargi w chwili złożenia wniosku skarżąca nie posiadała nr-u NIP, albowiem została zarejestrowana w KRS dwa dni wcześniej. Niezwłocznie po otrzymaniu numeru identyfikacji podatkowej w dniu ...7.2010 r. został złożony odpis decyzji właściwego Urzędu Skarbowego, tak że Organ był – w dacie rozstrzygania – w posiadaniu kompletu danych. Zdaniem Sądu zapis § 18 ust. 1a rozporządzenia "z dokumentów dołączonych do wniosku" należy odczytywać jako tych dokumentów, które dołączono do wniosku w chwili jego złożenia, jak też tych, które – jak w niniejszej sprawie – złożono z obiektywnych przyczyn później, ale jeszcze przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia. Inna interpretacja byłaby wyrazem akceptacji biurokratycznego formalizmu. Zresztą brak NIP był na dzień składania wniosku na tyle ewidentny, że negatywne stanowisko można było zająć już tego samego dnia. Organ jednak zwlekał z podjęciem odmowy przyznania pomocy finansowej aż do ... września 2010 r., kiedy – jak to wyżej zrelacjonowano – dysponował wszystkimi wymaganymi danymi i wniosek był kompletny. V. Trudno natomiast zgodzić się ze skarżącym, iż akt administracyjny z dnia ... września 2010 r. został wydany z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez podpisanie "przez inną osobę niż organ administracyjny, którym jest Dyrektor Oddziału ARiMR w ...". Jak wynika to z punktu 2 uzasadnienia oraz dokumentów załączonych do akt administracyjnych Zastępca Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR działał na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR z dn. 11 czerwca 2010 r., w oparciu o treść 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) organem Agencji jest jej Prezes, który jest władny do wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt administracyjnych swe uprawnienia scedował na Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, działającego na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR z dnia 11 czerwca 2010 r. (k. 57). Zatem zarzut podpisana zaskarżonego aktu administracyjnego przez osobę do tego nieuprawnioną należy uznać za całkowicie nieuzasadniony. VI. Mając na względzie treść art. 146 § 1 w zw. z art. 200 ustawy z dn. 25 lipca 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.