II SA/Rz 96/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka/spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II SA/Rz 96/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. działającej przez kuratora A. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 10 ust. 3 i art. 81 ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w pkt 1) ustalił częściową opłatę L. M. za pobyt dziecka D. M. w Powiatowej Palcówce Socjalizacyjnej, w wysokości: - 45,52 złotych za okres od 7 września 2010 r. do 30 września 2010 r., - 56,91 złotych miesięcznie od dnia 1 października 2010 r., w pkt 2) zwolnił częściowo L. M. z opłat za pobyt dziecka D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej, w wysokości: - 1,255,35 złotych za okres od 7 września 2010 r. do 30 września 2010 r., - 1,569,19 złotych miesięcznie od dnia 1 października 2010 r., w pkt 3) ustalił opłatę na okres od dnia 7 września 2010 r. do czasu pobytu dziecka w palcówce opiekuńczo-wychowawczej, w pkt 4) zobowiązał A. G. do informowania PCPR o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej L. M. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że średni koszt utrzymania wychowanka w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej od dnia 1 lutego 2010 r. wynosi 3,252,22 złotych miesięcznie. Koszt ten został ustalony przez Starostę Powiatu [...] – zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], poz. [...]. Starosta [...] wskazał, że w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym ustalił, że L. M. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Źródłem jej utrzymania jest renta inwalidzka w wysokości 616,72 złotych miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 złotych oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 165,40 złotych. Miesięczny dochód L. M. został ustalony na kwotę 935,12 złotych, zaś kryterium dochodowe ustalone dla niej wynosi 477 złotych. Organ podniósł, że w składzie rodziny L. M. uwzględniono D. M., który przebywa w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej. Ustalił, że w/w nie ponosi opłaty za pobyt syna D. M. w tej placówce. W związku z tym organ określił, że dochodem L. M., zgodnie z art. 6 pkt 3 u.p.s. - jest dochód wynoszący 467,56 złotych, zaś kryterium dochodowe ustalone dla niej, wyliczone na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1-2 u.p.s. wynosi 414 złotych. Reasumując organ wskazał, że dochód rodziny L. M. stanowi 112,93% kryterium dochodowego, stąd dochód ten przekracza kryterium dochodowe. Organ powołał się na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Podał, że na podstawie tej uchwały, mając na uwadze wskaźnik kryterium dochodowego mieszczący się w przedziale 101÷130% przysługuje zwolnienie w wysokości 95% kosztu utrzymania wychowanka w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej tj. w kwocie 1,235,84 złotych w okresie od 7 września 2010 r. do 30 września 2010 r. oraz w kwocie 1,544,80 złotych miesięcznie od dnia 1 października 2010 r. Mając na uwadze powyższą sytuację dochodową, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalania opłaty. Analizując sytuację majątkową L. M. stwierdził, że nie posiada ona majątku, zaś jej sytuacja rodzinna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rodzina funkcjonuje prawidłowo. Natomiast na uwzględnienie zasługuje sytuacja zdrowotna rodziny, gdyż L. M. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na trwałe, nadto leczy się ona systematycznie w Poradni Psychiatrycznej . Konkludując organ stwierdził, że uwzględniając sytuację zdrowotną L. M. ustalono dodatkowe zwolnienie w wysokości 1,5% tj. w kwocie 19,51 złotych za okres od dnia 7 września 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. oraz w kwocie 24,39 złotych miesięcznie od dnia 1 października 2010 r. Odwołanie od tej decyzji złożył A. G. – kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. wnosząc o jej zamianę poprzez odstąpienie od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej dziecka – D. M. Wskazano, że L. M. jest osobą głuchoniemą i jest zaliczana do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności bowiem ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Dodatkowo zwrócono uwagę na trudną sytuację strony. SKO decyzją dnia [...] grudnia 2010 r., wymienioną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło ustalenia organu I instancji dotyczące wysokości dochodu uzyskiwanego przez L. M., jej sytuacji rodzinnej oraz miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie. Przychyliło się do stanowiska Starosty, że w/w nie spełnia przesłanki do całkowitego zwolnienia jej od ponoszenia opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, gdyż jej dochód jest wyższy od kryterium dochodowego, zaś spełnia ona przesłanki do częściowego zwolnienia jej od ponoszenia opłaty tj. w 95%. Organ odwoławczy naprowadził, że decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia, a także odstąpienia od płatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej ma charakter decyzji uznaniowej, na potwierdzenie tego stanowiska wskazując na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 686/09. Reasumując Kolegium oceniło, że w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego, zaś sytuacja dochodowa i zdrowotna L. M. została w pełni uwzględniona. A. G. występując jako kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej zamianę poprzez odstąpienie od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania jej syna w placówce wychowawczej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 81 ust. 4 u.p.s. W uzasadnieniu przedstawiono sytuację skarżącej w sposób identyczny jak w odwołaniu. Wskazano, że skarżąca leczy się w Ośrodku Medycyny Tybetańskiej na "choroby kobiece". Określono, że koszt wizyty lekarskiej i leczenia wynosi 150 złotych miesięcznie. Nadto zwrócono uwagę, że skarżąca leczy się także w Poradni Zdrowia Psychicznego, zaś koszty leczenia z tym związanego wynoszą około 50 złotych miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 81 ust. 1 u.p.s. za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka. Według ust. 2 tego przepisu – przepis ust. 1 stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Stosownie do przepisu art. 81 ust. 4 u.p.s. Starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Zgodnie zaś z art. 81 ust. 5 u.p.s. Starosta ustalając wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Z kolei przepis art. 81 ust. 6 u.p.s. stanowi, iż rada powiatu określa w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. W oparciu o powyższą delegację ustawową miała zostać wydana powoływana przez organ obydwu instancji uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...].10.2006 r. w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat zobowiązanych od ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Delegacja ustawowa upoważnia wskazany tam organ samorządu terytorialnego do wydania prawa miejscowego. Art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W art. 88 ust. 2 Konstytucja stanowi, ze zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Tą ustawą jest ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 takie akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy. Według art. 13 pkt 2 w/w ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się powołana przez organ I instancji uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, która w § 1 stanowi, iż zwolnienie całkowite przysługuje jeżeli dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód rodziny, w której zamieszkuje i wspólnie gospodaruje osoba zobowiązana nie przekracza kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jednakże w aktach tych w żadnym miejscu nie został powołany publikator, w którym w myśl postanowień wyżej powołanych aktów prawnych, ogłoszono treść powyższej uchwały. Także podjęte przez Sąd we własnym zakresie próby ustalenia czy uchwała została opublikowana zakończyły się niepowodzeniem. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdyby w/w uchwała Rady Powiatu nie weszła do obrotu prawnego wobec braku publikacji, nie byłoby podstaw do określenia w decyzji z odwołaniem się do zasad w niej wskazanych wysokości zwolnienia, które mogłoby okazać się wyższe, gdyby organy działały bez skrępowania tymi zasadami a jedynie w ramach uznania administracyjnego określonego w art. 81 ust. 4 u.p.s. Dodatkowo mogłoby się okazać, iż brak było w ogóle podstaw do zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o odstąpieniu od ustalania opłaty za pobyt dziecka w placówce, co jest przedmiotem innej sprawy zawisłej przed tutejszym Sądem. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kuratora skarżącej, iż nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Sąd orzeka w oparciu o akta sprawy a z nich wynika, że wywiad został przeprowadzony, co potwierdził on sam własnoręcznym podpisem złożonym na formularzu kwestionariusza. Wzmiankowana kwestia publikacji może być wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym, zaś kwestie podnoszone przez kuratora skarżącej związane z jej leczeniem i wynikającymi z tego kosztami powinny być rozpatrzone przez organ II instancji, chyba, że zaistnieje sytuacja przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wyjaśnią kwestię publikacji uchwały rady powiatu a nadto będą miały na względzie, że po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd ewentualna wysokość zwolnienia od opłaty powinna uwzględniać zakaz reformationis in peius. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a