II SA/Rz 95/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka/spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II SA/Rz 95/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. działającej przez kuratora A. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] o zmianie decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w pkt 1) odstąpił od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej dziecka – D. M., w pkt 2) zobowiązał opiekuna prawnego A. G. do informowania PCPR o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej L. M., w pkt 3) odstąpił od ustalenia opłaty na okres od dnia 12 października 2009 r. do czasu pobytu dziecka w palcówce opiekuńczo-wychowawczej. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] listopada 2009r., wyżej opisaną, w ten sposób, że odstąpienie od ustalania opłaty ustalił na okres od dnia 12 października 2009 r. do dnia 6 września 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 20 sierpnia 2010 r. pracownik socjalny PCPR przeprowadził z A. G. - kuratorem częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. wywiad środowiskowy, z którego wynika, że dochód rodziny L. M. przekracza kryterium dochodowe uprawniające do odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt dziecka – D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej. Jednocześnie organ wskazał na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Odwołanie od tej decyzji złożył A. G. – kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. wnosząc o jej zamianę poprzez odstąpienie od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania dziecka – D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej. Wskazano, że L. M. jest osobą głuchoniemą i jest zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Dodatkowo zwrócono uwagę na trudną sytuację strony. SKO decyzją dnia [...] grudnia 2010 r., wymienioną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009r. L. M. została zwolniona z ponoszenia opłat z tytułu przebywania jej syna D. M. w Powiatowej Palcówce Socjalizacyjnej. Kolegium naprowadziło, że podstawą do odstąpienia od ustalenia dla niej opłaty za pobyt jej syna w placówce wychowawczej - stanowił ustalony wówczas dochód zobowiązanej w kwocie 744,34 złotych miesięcznie, który stanowił 89,89 % kryterium dochodowego ustalonego dla niej i jej syna. Kolegium przychyliło się do stanowiska Starosty, że w sprawie uległa zmianie sytuacja dochodowa zobowiązanej L. M. Wskazało, że oprócz dotychczasowych dochodów tj. renty i zasiłku pielęgnacyjnego, otrzymuje ona także kwotę 165,40 złotych tytułem dodatku mieszkaniowego, zatem jej łączny dochód wynosi obecnie 935,12 złotych miesięcznie. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że Starosta dokonał prawidłowo zmiany własnej decyzji o odstąpieniu od ustalania dla L. M. opłaty za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w ten sposób, że ustalono datę końcową tego uprawnienia na dzień 6 września 2010 r., tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji. A. G. występując jako kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. M. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej zamianę poprzez odstąpienie od ustalania opłaty L. M. z tytułu przebywania jej syna w placówce wychowawczej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 81 ust. 4 u.p.s. W uzasadnieniu przedstawiono sytuację skarżącej w sposób identyczny jak w odwołaniu. Wskazano, że skarżąca leczy się w Ośrodku Medycyny Tybetańskiej na "choroby kobiece". Określono, że koszt wizyty lekarskiej i leczenia wynosi 150 złotych miesięcznie. Nadto zwrócono uwagę, że skarżąca leczy się także w Poradni Zdrowia Psychicznego, a koszty leczenia z tym związanego wynoszą około 50 złotych miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 81 ust. 1 u.p.s. za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka. Według ust. 2 tego przepisu – przepis ust. 1 stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Stosownie do przepisu art. 81 ust. 4 u.p.s. Starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Zgodnie zaś z art. 81 ust. 5 u.p.s. Starosta ustalając wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Z kolei przepis art. 81 ust. 6 u.p.s. stanowi, iż rada powiatu określa w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. Z art. 163 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XXIII, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 u.p.s., wedle którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Starosta [...] w decyzji z dnia [...] października 2010 r. przywołał tę właśnie ostatnią podstawę. W uzasadnieniu podano, że L. M. uzyskuje dochody, których wysokość przekracza kryterium dochodowe uprawniające do odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt dziecka D. M. w Powiatowej Placówce Socjalizacyjnej stosownie do uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...].10.2006 r. w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że art. 106 ust. 5 u.p.s. w zestawieniu z art. 81 ust. 1 tej ustawy, wobec tego, że L. M. oprócz renty i zasiłku pielęgnacyjnego otrzymuje także kwotę 165, 40zł tytułem dodatku mieszkaniowego, sytuacja dochodowa matki małoletniego D. M. uległa takiej poprawie, że dawało to podstawę do zmiany lub uchylenia poprzedniej decyzji od dnia [...] września 2010 r. Umknęła jednak uwadze organów istotna w ocenie Sądu okoliczność, że to rada powiatu – zgodnie z art. 81 ust. 6 u.p.s. określa w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w placówce. Przepis ten stanowi delegacje ustawową do wydania prawa miejscowego właśnie przez wskazany tam organ samorządu terytorialnego. Art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W art. 88 ust. 2 Konstytucja stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Tą ustawą jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 takie akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy. Według art. 13 pkt 2 w/w ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu. Ponieważ – jak wynika z art. 81 ust. 6 u.p.s. – rada powiatu posiada ustawową delegację do określenia w drodze uchwały, warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1, należało przede wszystkim ustalić czy sytuacja dochodowa skarżącej zmieniła się na tyle, że uzasadniało to w świetle tych warunków, zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się powołana przez organ I instancji uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] w sprawie określenia zasad całkowitego lub częściowego zwalniania z opłat osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, za pobyt dzieci lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, która w § 1 stanowi, iż zwolnienie całkowite przysługuje jeżeli dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód rodziny, w której zamieszkuje i wspólnie gospodaruje osoba zobowiązana nie przekracza kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jednakże w aktach tych w żadnym miejscu nie został powołany publikator, w którym w myśl postanowień wyżej powołanych aktów prawnych, ogłoszono treść powyższej uchwały. Także podjęte przez Sąd we własnym zakresie próby ustalenia czy uchwała została opublikowana zakończyły się niepowodzeniem. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem takiej, kiedy w/w uchwała Rady Powiatu nie weszła do obrotu prawnego wobec braku publikacji, mogłoby się okazać, że kierując się innymi podstawami w ramach uznania administracyjnego, zmiana sytuacji dochodowej skarżącej nie dawała przesłanek do zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i cofnięcia zwolnienia od opłaty od dnia 6 września 2010 r. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty kuratora skarżącej, iż nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Sąd orzeka w oparciu o akta sprawy a z nich wynika, że wywiad został przeprowadzony, co potwierdził on sam własnoręcznym podpisem złożonym na formularzu kwestionariusza. Wzmiankowana kwestia publikacji może być wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym, zaś kwestie podnoszone przez kuratora skarżącej związane z jej leczeniem i wynikającymi z tego kosztami powinny być rozpatrzone przez organ II instancji, chyba, że zaistnieje sytuacja przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.