II SA/Lu 50/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [..], o wniesieniu sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na działce nr ewid. [...] w S., objętego zgłoszeniem z dnia 4 listopada 2010 r. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 4 listopada 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała zgłoszenia Staroście Z. zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia terenu o powierzchni 280 m2 na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w S. Do zgłoszenia dołączyła 3 egz. mapy zasadniczej, 3 egz. rysunków, szkiców i opisów wykonania robót oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W trakcie analizy zgłoszenia, organ pierwszej instancji stwierdził, że zgłoszenie posiada braki w przedłożonej dokumentacji i na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w określonym terminie, o brakującą ostateczną decyzję Burmistrza S. ustalającą warunki zabudowy dla wykonania przedmiotowych robót. W pouczeniu postanowienia wskazano, że nieuzupełnienie zgłoszenia w powyższym zakresie i terminie, spowoduje wniesienie sprzeciwu. Wobec niewykonania przez inwestora w zakreślonym terminie wskazanego obowiązku Starosta Z. opisaną na wstępie decyzją zgłosił sprzeciw. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty i utrzymał w mocy decyzję tego organu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że sprzeciw wniesiony decyzją jest wynikiem oceny zgodności zamiaru zgłoszonego przez inwestora z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Dla terenu, którego dotyczy projektowana inwestycja, nie istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przepis art. 30 ust. 2 tej ustawy stanowi, że do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ drugiej instancji podkreślił, iż zarzut inwestora o braku podstaw prawnych wydanej decyzji o sprzeciwie jest chybiony, ponieważ wskazane we wniosku zgłoszenia roboty budowlane są zmianą zagospodarowania terenu, a przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Szczebrzeszyn, wymagają – w świetle art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustalenia przez Burmistrza S. warunków zabudowy w drodze decyzji. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że zamierzone przez Spółdzielnię roboty budowlane, polegające na demontażu płyt żelbetowych, w miejsce których zostanie ułożona kostka brukowa o grubości 8 cm, spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Skarżąca Spółdzielnia podkreśliła, iż planowaną inwestycję, dotyczącą wykonania układu komunikacyjnego przy zaadoptowaniu istniejącego stanu na stanowiących jej własność działkach o numerach: [...], [...], [...], [...] i [..], ze względu na brak dostatecznych środków finansowych podzieliła na etapy. W ramach pierwszego etapu dokonano utwardzenia terenu o powierzchni 434 m2 na działkach nr ewid. [...] i [...], w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie. W ramach kolejnego etapu Spółdzielnia planowała wykonać roboty budowlane objęte zgłoszeniem, co do którego wniesiony został przez organy architektoniczno-budowlane sprzeciw w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, iż planowane przez nią roboty budowlane polegające na utwardzenie gruntu nie stanowią zmiany zagospodarowania terenu, a więc nie wymagają ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Roboty te stanowią jeden z etapów przebudowy istniejących ciągów komunikacyjnych na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Przyjęcie stanowiska organów administracji oznaczałoby, iż inwestor zobowiązany byłby do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed rozpoczęciem każdego kolejnego etapu realizacji tej samej inwestycji, a to – zdaniem Spółdzielni – byłoby niecelowe. Do skargi dołączono projekt wykonawczy układu komunikacji skarżącej Spółdzielni z adaptacją stanu istniejącego z listopada 2009 r., a także kopie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 20 sierpnia 2010 r., nr [...] i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2010 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 30 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Powołany wyżej przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę od stwierdzenia, że wykonanie tych robót prowadzi do "zmiany zagospodarowania terenu". Zwrot ten niewątpliwie stanowi pojęcie niedookreślone, a więc wymagające odniesienia się do wiedzy pozaprawnej, nabierające precyzyjnej treści dopiero na poziomie stosowania prawa, w zestawieniu ich z konkretnymi faktami. Pojęcie to należy odnosić jednak do faktycznego przekształcenia nieruchomości w związku ze zmianą jej funkcji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 467). Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w S. w dniu 4 listopada 2010 r. dokonała zgłoszenia Staroście Z. zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia terenu o powierzchni 280 m2 na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w S. Do zgłoszenia dołączono 3 egz. mapy zasadniczej, 3 egz. rysunków, szkiców i opisów wykonania robót oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził, że dokumentacja przedłożona wraz ze zgłoszeniem jest niekompletna, gdyż nie zawiera wymaganej – stosownie do art. 59 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ostatecznej decyzji Burmistrza S. ustalającej warunki zabudowy na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych i na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. zobowiązał skarżącą Spółdzielnię do uzupełnienia zgłoszenia, w zakreślonym terminie, o powyższą decyzję. Inwestor zaś, mimo prawidłowego pouczenia o skutkach niedochowania wezwaniu, żądanej przez organ pierwszej instancji decyzji nie złożył. Prawidłowe jest stanowisko organów administracji obu instancji, iż wobec nieprzedłożenia przez skarżącą Spółdzielnię decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji należało wnieść sprzeciw w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z przedłożonej wraz ze zgłoszeniem kopii mapy zasadniczej wynika, iż działka nr ewid. [...], na której miały być wykonane objęte zgłoszeniem roboty budowlane, znajduje się w zurbanizowanej części wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego. Roboty te, zgodnie z zamiarem inwestora, potwierdzonym w skardze oraz przez pełnomocnika skarżącej Spółdzielni na rozprawie przed Sądem, stanowić miały kolejny etap przebudowy ciągu pieszo-jezdnego na działkach o spółrach: [...], [...], [..], [...] i [...]. Wykonanie takich robót prawidłowo zostało ocenione przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jako powodujące zmianę zagospodarowania terenu wymagającą, w myśl powołanych przepisów, uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to potwierdza złożony wraz ze skargą "Projekt układu komunikacji terenu Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...] 5A z adaptacją stanu istniejącego", sporządzony 30 listopada 2009 r. przez uprawnionego projektanta. Zdaniem autora projektu teren objęty planowaną inwestycją wymaga "zagospodarowania (utwardzenia) celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pieszego i samochodowego oraz ruchu pojazdów komunalnych". Projektant stwierdza również, iż "w związku z deficytem miejsc parkingowych dla pojazdów mieszkańców osiedla należy uwzględnić w zagospodarowaniu terenu miejsca postojowe dla samochodów osobowych" (pkt II. ppkt 2.1 lit. "a" opisu technicznego projektu). Należy podkreślić, iż wykonywanie takich robót budowlanych, w zależności od ich zakresu, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru ich zrealizowania właściwemu organowi. Nie ulega zaś wątpliwości, iż zgłoszenie dokonane w niniejszej sprawie przez inwestora nie wskazywało przebudowy części ciągu pieszo-jezdnego, lecz roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki nr ewid. [...]. W tych okolicznościach zasadnie zatem organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy, a wobec uchybienia przez niego temu obowiązkowi wniósł sprzeciw w drodze decyzji. W przypadku bowiem, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę organ, w myśl art. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, również ma obowiązek wniesienia sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie odpowiada wprawdzie w pełni wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do istniejącego stanu zagospodarowania działki objętej zgłoszeniem, jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, prawidłowo zakończonej decyzją utrzymująca w mocy decyzję o wniesieniu sprzeciwu. Niezasadne są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu okoliczność, iż Starosta Z. nie wniósł sprzeciwu w innej sprawie dotyczącej zgłoszenia dokonanego przez skarżącą Spółdzielnię. Sąd rozpoznając skargę złożoną w niniejszej sprawie, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach tej sprawy, a nie może kontrolować rozstrzygnięć organów administracji, które zapadły w innych sprawach. Z tych samych przyczyn dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu decyzje organów nadzoru budowlanego, których kopie skarżąca złożyła wraz ze skargę. Ubocznie jedynie wskazać należy, iż zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 października 2010 r., nr [...], jak i utrzymana tą decyzją w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 20 sierpnia 2010 r., nr [...], zostały uchylone wyrokiem Sądu z dnia 24 lutego 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 841/10. Wyrok ten jest nieprawomocny. Fotografie złożone do akt sprawy przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Sądem także nie świadczą wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż zostały wykonane w sposób uniemożliwiający identyfikację terenu, który przedstawiają ani nie wiadomo, kiedy zostały je sporządzono. Z fotografii tych nie sposób bowiem wywnioskować, by dotyczyły one nieruchomości objętej planowanymi przez skarżącą Spółdzielnię robotami budowlanymi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.