I SA/Wa 1724/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi S.A. i M.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania S. A. i M. A. od decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz odwołujących się w łącznej kwocie [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna o nr [...] z obrębu nr [...], o pow. [...]ha, która objęta była księgą wieczystą nr KW [...] i zobowiązującej do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o wysokości odszkodowania i ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł na rzecz byłych współwłaścicieli S. i M. A. W uzasadnieniu, organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2007 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi powiatowej klasy Z - wewnętrznej obwodnicy miasta S. - na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], (znak: [...]). Jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie pod ww. inwestycję przeznaczono m. in. nieruchomość położoną w S. przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna o nr [...] z obrębu nr [...], o pow. [...]ha, będącą własnością S. A. oraz M. A., na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r.. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta S. z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił S. i M. A., że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna o nr [...] z obrębu nr [...], o pow. [...]ha. W celu ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca majątkowy A. N. w dniu [...] kwietnia 2008 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową ww. nieruchomości na kwotę [...]zł. Pismem z [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił strony oraz rzeczoznawcę majątkowego o terminie rozprawy administracyjnej oraz o sporządzeniu operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2008 r. Dnia [...] czerwca 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w której uczestniczyli S. i M. A. oraz rzeczoznawca majątkowy A. N. Strony postępowania nie zaakceptowały wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego w w/w operacie szacunkowym. Pismem z 23 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i pouczył strony o możliwości składania pisemnych wyjaśnień, wniosków i dowodów na poparcie swoich stanowisk oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Dnia [...] lipca 2008 r., w oparciu o sporządzony operat szacunkowy Prezydent Miasta S. wydał decyzję, Nr [...], w której ustalił odszkodowanie na rzecz S. A. oraz M. A. w łącznej kwocie [...] zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości położonej w S., zajętej pod drogę powiatową klasy Z, która z mocy prawa przeszła na własność Miasta S. W decyzji tej Prezydent Miasta S. zobowiązał Miasto S. do wypłaty wyżej określonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pismem z [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał, niepodpisane odwołanie S. A. i M. A. od przedmiotowej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a Kierownik Oddziału Zwrotów Nieruchomości i Odszkodowań [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., pismem z [...] stycznia 2009 r. zwrócił się w trybie art. 64 k.p.a. do stron, o uzupełnienie wniesionego w przedmiotowej sprawie odwołania z dnia [...] lipca 2008 r. poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni. Powyższy brak został uzupełniony w terminie. Zastępca Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego, zwrócił się do Prezydenta Miasta S., pismem z [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 136 k.p.a. o uzupełnienie postępowania dowodowego w drodze aktualizacji operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta S. odmówił (pismem z dnia [...] września 2009 r.) dokonania takiej aktualizacji, wskazując, iż może być ona dokonana również przez organ odwoławczy, w związku z czym, pismem z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego wytykając organowi I instancji błędy w wykładni art. 136 k.p.a. W związku z tym, pismem z [...] lutego 2010 r., Prezydent Miasta S. przekazał w załączeniu zaktualizowany operat szacunkowy sporządzony dnia [...] lutego 2010 r. Dnia 14 maja 2010 r. Wojewoda [...] wystąpił do Prezydenta Miasta S. o zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego A. N. do złożenia wyjaśnień, czy przyjęte do porównań nieruchomości to nieruchomości gruntowe niezabudowane, zaś pismem z 25 maja 2010 r. Prezydent Miasta S. przekazał oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego stwierdzające, ze do porównań przyjął tylko nieruchomości gruntowe niezabudowane. Pismem z dnia 14 maja 2010 r. Wojewoda [...] poinformował strony o sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z [...] lutego 2010 r. oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Po rozpatrzeniu odwołania stron i analizie materiału dowodowego, organ II instancji stwierdził, że ze względu na to, iż w odwołaniu S. i M. A. wskazali jedynie znaczne zaniżenie wyceny argumentując, iż przyjęte transakcje miały miejsce w okresie sprzed dwóch lat, a więc nie odzwierciedlają aktualnych cen uzyskiwanych na rynku, organ II instancji w pierwszej kolejności ustosunkował się do powyższego zarzutu i wnikliwie zbadał operat szacunkowy sporządzony dnia [...] lutego 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, iż prawidłowo wykonany (na potrzeby decyzji ustalającej odszkodowanie wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.) operat szacunkowy powinien uwzględniać normy wynikające z przepisów ww. ustawy, z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sporządzający operat szacunkowy powinien uwzględnić również obowiązujące standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności zbadał operat szacunkowy pod względem spełnienia wymagań normatywnych ujętych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. w przepisach ww. ustaw i rozporządzenia i uwzględniając powyższe, w badanym operacie nie stwierdził uchybień. Organ wskazał również, że przy szacowaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zaznaczył również, że w związku z brakiem transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne mających w pełni charakter rynkowy, do porównania przyjęto zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu gruntu, z których działka została wydzielona, tj. tereny przemysłowo-składowe. Organ wskazał, iż do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął 14 transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, a analizą rynku objął 3-letni okres poprzedzający wycenę. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, iż przyjął zerowy trend czasowy, ze względu na okoliczność, iż przyjęte w bazie transakcje są aktualne i w pełni odpowiadają stanowi rynku oraz odwzorowują poziomy cenowe działek w tej strefie, a odwołujący się nie wskazali żadnych okoliczności wskazujących na zachodzące istotne zmiany cenowe nieruchomości w tym okresie. W związku z powyższym, zdaniem rzeczoznawcy i organu należało uznać zarzut stron za bezzasadny. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości organu odwoławczego, pod względem tak formalnym jak i prawnym. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, zrealizował wymagania wynikające z procedury administracyjnej, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję. W związku ze zmianą wyceny, wynikającą z wykonania zaktualizowanego operatu szacunkowego, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części ustalającej wysokość odszkodowania i orzekł merytorycznie co do wysokości przedmiotowego odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010 r. Od tej decyzji, pismem z dnia [...] lipca 2010 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli S. i M. A., zarzucając jej naruszenie art. 128 i 134 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez "ustalenie niesłusznego, rażąco zaniżonego odszkodowania przysługującego Skarżącym jako właścicielom nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod inwestycję drogi publicznej" oraz naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez "zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez ustalenie wysokości odszkodowania bez uwzględnienia charakteru przedmiotowej nieruchomości, jej atrakcyjnego położenia, korelacji pomiędzy lokalizacją nieruchomości, a jej wartością rynkową". Skarżący podnieśli także, że "nie można uznać za miarodajne porównywanie transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne, mających w pełni charakter rynkowy do nieruchomości gruntowych niezabudowanych, w których działka została wydzielona tj. terenów przemysłowo-składowych". Skarga zawiera także zarzut, że porównywane nieruchomości położone są w zupełnie innych rejonach miasta i że nieruchomości wzięte pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego są "zdecydowanie odmienne, a ich ceny kształtują się na poziomie zdecydowanie niższym niż przedmiotowa nieruchomość". Zatem, zdaniem skarżących, rzeczoznawca nieprawidłowo obliczył wartość nieruchomości, uzyskując z wyliczeń cenę wyraźnie odbiegającą od tej, jaką uzyskałby, gdyby przy wycenie prawidłowo wziął pod uwagę najważniejsze czynniki wpływające na cenę nieruchomości, czyli położenie, sposób zagospodarowania i funkcje użytkowe działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w pełni swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Z uwagi na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd administracyjny, sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna przesądza, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd administracyjny nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy też, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, albowiem decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wbrew stanowisku organów należy uznać, że powołane jako podstawa rozstrzygnięcia operaty szacunkowe zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa odnoszącymi się do problematyki szacowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 154 ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru odpowiedniego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Natomiast szczegółowe regulacje dotyczące dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych, w zależności od celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09. 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. (D.z.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) Stosownie do § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen dopuszczalne jest dopiero określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w sposób uregulowany w § 36 ust.2 pkt. 1 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca A. N. sporządził, a następnie aktualizował operat w którym wprost wskazał (k.8), że dla potrzeb postępowania dokonał analizy rynku lokalnego na przestrzeni 3 lat poprzedzających wycenę w sprawie. W jej wyniku stwierdził, że na badanym terenie miało miejsce kilkanaście transakcji zbycia działek gruntu przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg istniejących . Działki te położone były na obrzeżach miasta S. a ich ceny kształtowały się w granicach 35 – 100 zł za 1m2. Ostatecznie ocenił jednak, że transakcje te nie mogą być wzięte pod uwagę do porównania z wycenianą nieruchomością ze względu na ich niekorzystne położenie, uzbrojenie oraz z uwagi na fakt, że ceny transakcyjne nabycia tych gruntów nie mają w pełni charakteru rynkowego, gdyż na rynku lokalnym, jako nabywca tych gruntów występował tylko jeden podmiot tj. Prezydent Miasta S. Wskutek powyższego uznał, że na badanym rynku nieruchomości, nie miały miejsca operacje kupna- sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne o charakterze w pełni rynkowym a w konsekwencji do porównania przyjął - zgodnie z brzmieniem § 36 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów – nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu gruntu, z których działka została wydzielona pod budowę ulicy tj. tereny przemysłowo-składowe. Organy uznały taki sposób wyceny za zgodny z prawem i posłużyły się omawianym operatem i jego aktualizowaną wersją przy wydaniu obu decyzji. Stanowisko takie jest błędne. Rzeczoznawca majątkowy wykonał operaty w sposób dowolny, nie odpowiadający przepisom prawa, w tym treści § 36 ust.1 rozporządzenia. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że znajduje on pierwszeństwo zastosowania w każdym przypadku gdy na analizowanym terenie miały miejsce transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. W szczególności nieprawidłowe jest stanowisko rzeczoznawcy, że nie można porównać będącej przedmiotem wyceny nieruchomości do żadnej nieruchomości nabywanej pod drogi publiczne z powodów przez niego wskazanych, gdyż gdyby przyjąć sugerowane rozumienie nieruchomości podobnych, nie byłoby możliwości zastosowania współczynników korygujących a do porównań nadawałyby się tylko nieruchomości położone w podobnym miejscu. Ponadto podkreślić należy, że brak cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne ma miejsce jedynie wtedy gdy nie było żadnego obrotu takimi działkami. Uznać należy, że operaty tak wadliwe nie mogły stanowić podstawy do prawidłowego ustalenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania. Wojewoda [...] ocenił przedstawione operaty jako prawidłowe przez co naruszył art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie decyzji obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali wysokość odszkodowania mając na uwadze aktualne na datę rozstrzygnięcia operaty szacunkowe, których prawidłowość i wartość dowodową oceni przy zastosowaniu zasady oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.