I SA/Wa 1834/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Miernik Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę – Miasto K. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...] w K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, [...] nr [...], obręb [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z [...] grudnia 2003 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę – Miasto K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Pismem z dnia 15 września 2008 r. M.M. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła M.M. wskazując na brak dojazdu do działek położonych przy ul. [...] oraz powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 27 października 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 62/98. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 Kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie rozpatruje sprawy w jej całokształcie, tak jak w postępowaniu zwykłym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, organ orzekający w tym zakresie, ocenia zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. nr [...] wydana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią przepisu art. 73 ust. 1 nabycie nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia na dzień 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie staje się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], byli A.B., M.M., J.B. i M.B. (odpis z księgi wieczystej nr [...], postanowienie Sądu Rejonowego w K. z [...] listopada 1975 r., sygn. akt [...] i postanowienie Sądu Rejonowego w K. z [...] maja 2000 r., sygn. akt [...]). Organ nadzoru wyjaśnił, że wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wymaga między innymi ustalenia czy nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną. Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych następuje w drodze stosownego aktu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1998 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z ustawowo określonych kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Minister wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, iż ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną. Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich jako droga nr [...] (lp. [...] w wykazie dróg lokalnych na terenie miasta, stanowiącym załącznik do Uchwały), a z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., droga ta stanowi drogę gminną. Stwierdzając zajęcie działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] oparto się na znajdującym się w aktach sprawy protokole oględzin nieruchomości sporządzonym 24 października 2003 r., z którego wynika, że działka nr [...] leży w granicach pasa drogowego tej ulicy, której jezdnia wykonana jest z asfaltu. W pasie drogowym znajdują się: kanalizacja sanitarna, linia teletechniczna oraz ulica ta wyposażona jest w studzienki kanalizacyjne. Fakt zajęcia pod drogę przedmiotowej działki potwierdza także mapa z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500, wykonana przez uprawnionego geodetę. Powyższe dokumenty, w ocenie organu nadzoru, w sposób jednoznaczny wskazują na zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną. Minister Infrastruktury wskazał, że w niniejszej sprawie została również spełniona kolejna przesłanka, tj. pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, co potwierdza zgromadzona dokumentacja, w tym m.in. wykaz dróg publicznych (gminnych), w których kanalizacja deszczowa była utrzymywana przez Miasto K. przed dniem 31 grudnia 1998 r., gdzie w pkt 261 wskazana jest ulica [...] oraz oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z [...] lutego 2001 r. L.dz. [...], z którego wynika, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Miasto K. ponosiło nakłady finansowe m.in. na remonty cząstkowe i kapitalne przedmiotowej drogi, utrzymanie przejezdności drogi (oczyszczanie, odśnieżanie) oraz pielęgnację zieleni znajdującej się w pasie drogowym. Organ wskazał, że w odniesieniu do działki nr [...] zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a z akt sprawy nie wynika, też, aby naruszono inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie skarżącej z 17 marca 2010 r., organ wskazał, że nie dotyczą one bezpośrednio niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest jedynie zbadanie, czy decyzja z [...] grudnia 2003 r. dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 Kpa, a więc prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie zastosowania w istniejącym stanie faktycznym i prawnym uregulowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stosując przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ zobligowany jest wyłącznie do zbadania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazania spełnienia, bądź niespełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W ocenie Ministra Infrastruktury zarzuty dotyczące ewentualnego braku dostępu, po dniu 31 grudnia 1998 r., do ul. [...] przez nieruchomość sąsiednią, jako nie mogące być przedmiotem niniejszego postępowania – nie mają wpływu na prawidłowość badanego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru wskazał, że powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 27 października 1999 r. dotyczy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia działek nr [...] i [...], a więc wiąże się z kwestią dostępu do ul. [...], wobec czego nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.M. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, że zachodzą przesłanki zawarte w art. 73 ustawy, tj. fakt, iż Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie wykonywał władztwo nad nabytą z mocy prawa nieruchomością oraz, że wskazana nieruchomość znajdowała się w granicach pasa drogi publicznej, podczas gdy wskazane przesłanki nie wystąpiły. Skarżąca podniosła, że w sprawie dotyczącej sąsiedniej nieruchomości drogowej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2004 r. o sygn. akt I SA 2528/01 uchylona została decyzja Wojewody [...] o nabyciu przez Gminę Miasto K. własności nieruchomości - działki [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz nie była zajęta pod drogę publiczną. Skarżąca wskazała, że kwestia dotycząca zajęcia nieruchomości pod ul. [...] była już rozpatrywana w stosunku do działek nr [...] i [...] stanowiących współwłasność M.K. oraz J.R., B.B., A.Z. i M.K.. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2005 r. (po wcześniejszym uchyleniu decyzji Wojewody i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.01.2004 r. w sprawie o sygn. akt I SA 2528/01) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. własności tych nieruchomości. Stanowisko Wojewody uzasadnione zostało tym, że mimo iż nieruchomość została zaliczona do kategorii dróg publicznych i stanowiła współwłasność osób fizycznych, Gmina K. nie wykonywała faktycznego władztwa nad tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., a także organ stwierdził, że samo oświadczenie zarządcy dotyczące władania wszystkimi drogami publicznymi na terenie miasta K. bez wskazania konkretnych faktów i rachunków, nie mogło być uznane za wystarczające do stwierdzenia nabycia własności z mocy prawa. Skarżąca wyjaśniła, że działka nr [...] jest działką sąsiadującą z działkami nr [...] i [...]. W przedmiotowej sprawie zachodzi więc analogiczna sytuacja i wszystkie wskazane w decyzji Wojewody [...] oraz w wyroku WSA argumenty mają zastosowanie, gdyż działki te dzieli ten sam los prawny i stan faktyczny. Skarżąca podniosła, że powoływanie się na oświadczenie Dyrektora Zarządu Ulic i Mostów w K. z [...] lutego 2001 r. wskazujące w sposób ogólnikowy, że Miasto K. ponosiło nakłady finansowe na przedmiotowej nieruchomości w postaci remontów, utrzymywania przejezdności oraz pielęgnacji zieleni, bez wskazania jakichkolwiek dowodów w postaci rachunków lub dokumentów nie może stanowić dostatecznego dowodu na władztwo uzasadniające stwierdzenie nabycia własności z mocy prawa. Oświadczenie to zostało podważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku. Skarżąca wskazała, że ul. [...] nie jest drogą publiczną, gdyż nie jest ona powszechnie dostępna i nie mogą z niej korzystać wszyscy mieszkańcy Gminy K.. Ulica ta jest niedrożna z powodu jej zamknięcia przez posadowione bramy na działkach nr [...] i [...], co uniemożliwia korzystanie z drogi w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Zgodnie z jednolicie utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa, a naruszenie takie nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym praworządnego państwa. Należy przede wszystkim podnieść, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, lecz rozstrzygnąć wyłącznie co do jego nieważności, albo niezgodności z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podstawą materialnoprawaną rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym był przepis art. 73 ust. 1 tej ustawy. Wobec tego ten przepis jest wzorcem kontroli przez organ nadzoru decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z jego treścią nabycie nieruchomości z mocy prawa pod drogę uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Żaden przepis ustawy z 13 października 1998 r., w tym art. 73, nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 powyższej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Minister Infrastruktury słusznie wskazał, że w postępowaniu zwykłym zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zajęta była pod drogę publiczną – ul. [...] w K.. Droga ta była zaliczona do kategorii dróg publicznych – lokalnych uchwałą nr [...] z [...] marca 1987 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Zgodnie z art. 103 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy, drogi lokalne stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Działka nr [...] położona była w granicach pasa drogowego i pokryta była asfaltem, co potwierdza protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżącej, jej syna M.M. Fakt zajęcia nieruchomości pod drogę wynika także z mapy z projektowanym podziałem. Dowodami władztwa publicznoprawnego przeprowadzonymi w postępowaniu zwykłym są oświadczenie dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. oraz załączony wykaz dróg, na których miasto K. utrzymywało kanalizację. W wykazie tym znajduje się ul. [...]. Stosownie do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Składanie pisemnych oświadczeń w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczne z prawem. Poza tym organ nadzoru uwzględnił cały materiał dowodowy, a nie oparł się wyłącznie na oświadczeniu. W toku postępowania nadzorczego organ przesłuchał także świadków, w tym J.F. przedstawiciela Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., który potwierdził władztwo miasta nad sporną nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. i zeznał, że brak dokumentacji finansowej wynika z jej archiwizacji po upływnie okresu pięciu lat. Zeznanie to nie podważyło dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi, że nie wykazane zostało w postępowaniu zwykłym władztwo publicznoprawne nad sporną nieruchomością. Zważyć również należy, że w postępowaniu zwykłym spadkobiercy byłych właścicieli, nie kwestionowali zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i władztwa miasta K. nad tą działką. Nie można podzielić zarzutów skargi, że ul. [...] utraciła charakter drogi publicznej. Wskazać należy, że dla rozstrzygnięcia w trybie art. 73 ust 1. ustawy z 13 października 1998 r. istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Tak więc posadowienie bramy na innej działce, tj. na działkach nr [...] i [...] w 2007 r. nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu. Wbrew zarzutom skargi, dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie ma znaczenia wyrok z 13 stycznia 2004 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA 2528/01 dotyczący sąsiedniej działki nr [...], będącej własnością innych osób. Jak wynika z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności, jak również z treści skargi, decyzja wydana po tym wyroku w stosunku do sąsiedniej nieruchomości stała się przyczyną wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wskazać należy, że wyrokiem w sprawie I SA 2528/01 Sąd uchylił decyzje wydane na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. w postępowaniu zwykłym (nie jak w niniejszej sprawie w postępowaniu nadzorczym). Jednakże uszło uwagi skarżącej, że stan faktyczny w sprawie I SA 2528/01 był inny niż w sprawie dotyczącej działki nr [...]. Przyczyną uchylenia decyzji w postępowaniu zwykłym przez Sąd było niewyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość władztwa publicznego nad nieruchomością, w sytuacji gdy Gmina Miasto K. podejmowała starania o wykup nieruchomości od właścicieli działki nr [...] oraz gdy toczyły się postępowania przed sądami powszechnymi o ochronę własności. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji z przyczyn proceduralnych, nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia. W sprawie skarżącej była inna sytuacja faktyczna, a Gmina nie prowadziła z właścicielami pertraktacji co do nabycia nieruchomości. Nieuprawnione jest więc powoływanie się na nieadekwatny wyrok odnoszący się do innego stanu faktycznego (dotyczący innej sprawy). Skarżąca formułując zarzuty (de facto zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną) nie dostrzegła, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym a nie postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym. W niniejszym postępowaniu, jak już wyżej wskazano, organ kontroluje decyzję, a nie prowadzi od początku postępowania w sprawie. Postępowanie takie zostało już przeprowadzone i zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. Podsumowując uznać należy, że organ nadzoru prawidłowo wskazał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie było więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).