II SA/Kr 182/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 6 marca 2006 r. nr [ ] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 20 grudnia 1999 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla Spółki Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. pozwolenie na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych w układzie szeregowym na działce nr "1", z infrastrukturą techniczną tj. przyłączy: wód.- kań., gazu i kabla N.N. na działkach nr "2", "3", "4" obręb [...], przy ul. [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zmianami: z 1994 r. nr 89, poz. 414, - z 1996 r. nr 100, poz. 465; nr 106, poz. 496; nr 146, nr 88, poz. 554; nr 111, poz. 726 - z 1998 r. nr 106, poz. 668), oraz na podstawie Dz. U. Nr 91 poz. 578 z 1998 r. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 sierpnia 1999 r. Lokalizacja obiektu jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą nr VTL/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. U. woj. krakowskiego nr 24 poz. 1087) oraz warunkami ochrony środowiska. Projekt budowlany wykonany został przez osobę uprawnioną i jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto projekt budowlany i wszystkie projekty branżowe zostały zaopiniowane pozytywnie przez: MPWiK, Zakład Energetyczny, Zakład Gazowniczy, MZD, Dyrekcję Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K., Zespół Uzgodnień Dokumentacji Projektowej oraz w zakresie ochrony p. poż. przez dr inż. P. I.. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem pod planowaną inwestycję, ponadto uzyskał pisemną zgodę właściciela działki nr "2" na przeprowadzenie rury gazowej do projektowanego obiektu. Do wniosku została dołączona mapa działki nr "1" - wyrys ewidencji gruntów - z pokazaniem jej granic, a obiekt został zlokalizowany w stosunku do granic działki inwestora. Odwołanie od tej decyzji złożył J. M.. Decyzją z dnia 6 marca 2006r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z oświadczeniem J. M. z dnia 6 stycznia 1999 r., (złożonym na piśmie w notatce służbowej w Urzędzie Miasta K. sporządzonej w dniu 6 stycznia 1999 r.) o wycofaniu odwołania złożonego przez niego w dniu 31 grudnia 1999 r., zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 105 ust. 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wobec cofnięcia odwołania J. M., prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do zastosowania przepisu art. 137 k.p.a. zdanie drugie, które przewiduje, że organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Decyzja ta była bowiem przedmiotem analizy w trybie określonym art. 156 k.p.a. i w dniu 19 lutego 2002 r. odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W. Z. podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 137 k.p.a. Zdaniem skarżącego Wojewoda nie powinien poprzestać na ustaleniu, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 20 grudnia 1999 r. nie jest obciążona wadami prawnymi z art. 156 § 1 k.p.a. lecz powinien badać, czy jest ona niezgodna z innymi przepisami prawa. Tymczasem Wojewoda [...] nie tylko nie zbadał zgodności decyzji organu I Instancji z innymi przepisami prawa, ale nie ustalił również, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 20 grudnia 1999 r. jest obciążona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja narusza art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Prezydent Miasta K. nie doręczył bowiem skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pomimo że jest on stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, będąc właścicielem działki nr "5", która graniczy z działką nr "1" na której zlokalizowana jest inwestycja. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, podnosząc, że inwestor nie posiadał w dniu wydania decyzji z dnia 20 grudnia 1999 r. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 39 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 39 ust. 5 i § 58 Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Zgodnie z § 39 ust. 5 i § 58 Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 1999 r. działki, na których zlokalizowana jest inwestycja znajdowały się w "Strefie rewaloryzacji wysokich wartości kulturowych". A zatem nieruchomości, na których położona jest inwestycja znajdowały się w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta K. w obszarze objętym ochroną konserwatorską według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta K. przed wydaniem decyzji z dnia 20 grudnia 1999 r. był zobowiązany uzyskać opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto skarżący podniósł, że decyzja z dnia 20 grudnia 1999 r. jest sprzeczna z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 1994 r. Wskazał również, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 20 grudnia 1999 r. została wydana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 sierpnia 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 października 2001 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 sierpnia 1999 r. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 sierpnia 1999 r. skutkuje więc wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 106 § 2 k.p.a. w związku z art. 125 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta K. przed wydaniem decyzji z dnia 20 grudnia 1999 r. był zobowiązany uzyskać opinię Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Prezydent Miasta K. nie zawiadomił stron postępowania o wystąpieniu do Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych o wydanie opinii, a w konsekwencji naruszył art. 106 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z przesłanek uchylenia kontrolowanej przez sąd decyzji organu administracji jest zatem stwierdzenie naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, w takim stopniu by można przyjąć, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia takiego dochodzi zawsze, gdy organ rozstrzyga daną sprawę proceduralną nie poddając kontroli podstawowych przesłanek warunkujących instytucję procesową na podstawie której rozstrzygnięcie to zapada. Sytuację taką many w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze z powodu cofnięcia odwołania. Zgodnie z dyspozycją art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przepis ten dając stronie składającej odwołanie od decyzji organu I instancji, możliwość cofnięcia tego odwołania, nałożył jednocześnie na organy administracji obowiązek badania decyzji będącej przedmiotem odwołania tj. czy nie narusza ona prawa lub interesu społecznego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy wystąpienia któregokolwiek z tych elementów tj. bądź to naruszenia przez badaną decyzję prawa, bądź interesu społecznego - winno skutkować nieuwzględnienia cofnięcia odwołania. Czynność ta (cofnięcia odwołania) oparta jest zatem na zasadzie ograniczonej, względnej dyspozycyjności. Jej skuteczność w każdym wypadku zależy od oceny zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 1994 r. w sprawie I SA 119/94 orzekł, iż cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego. Stanowisko to podziela w całości sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Organ odwoławczy powinien zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji nie tylko w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym), co dodatkowo przemawia za tym, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sprawa administracyjna, lecz prawidłowość decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że wystarczy zwykle naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Jak podniósł to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wobec cofnięcia odwołania, prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe a organ ten nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 137 k.p.a. zdanie drugie, gdyż decyzja odwołanie od której cofnięto była bowiem przedmiotem analizy w trybie określonym art. 156 k.p.a. Jak mowa o tym wyżej, obowiązkiem organów administracji badających skuteczność cofnięcia odwołania jest ocena zaskarżonej decyzji w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), oraz celowości (zgodności z interesem społecznym). Organ w zaskarżonej decyzji wprost podnosi, iż jedyną analizą jaką przeprowadził (bez bliższego uszczegółowienia do czego analiza ta się sprowadzała) była analiza w trybie art. 156 k.p.a. a zatem dotycząca kwalifikowanego naruszenia prawa dającego podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wprost tu przyznaje, iż nie analizował decyzji pod kątem zwykłego (niekwalifikowanego) naruszenia prawa jak i interesu społecznego. Stanowi to oczywiste naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.