II SA/Kr 1341/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skargi W.O. na rozporządzenie Wojewody z dnia 17 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie [...] Parku Krajobrazowego postanawia I. skargę odrzucić II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 / dwieście / złotych W.O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia 17 października 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, wnosząc o uchylenie tego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w R. , gm. Z. , objętej użytkiem ekologicznym [...], utworzonej działki ewidencyjnej nr 1 . Skarżący twierdzi, iż wskutek zaskarżonego rozporządzenia Wojewody został naruszony jego interes prawny, albowiem zaskarżone rozporządzenie wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, które nie są znane ustawie i są niczym nieuzasadnione. W dalszej części skargi skarżący podniósł, że w dniu 1 sierpnia 2009 roku wszedł w życie m.in. przepis art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Przepis ten zmienił normę kompetencyjną i w miejsce wojewody upoważnił do tworzenia i likwidacji parków krajobrazowych sejmik województwa. Wojewoda na tę okoliczność powołał się w odpowiedzi na wezwanie, oprócz argumentów merytorycznych wskazując na swoją niewłaściwość rzeczową. Okoliczność ta jednak wg strony skarżącej nie może mieć znaczenia dla niniejszej sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna zakłada bowiem swoiste "zamrożenie" stanu faktycznego i prawnego, gdyż jest wykonywana z punktu widzenia stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy zauważyć, że efektem kontroli jest bądź oddalenie skargi jeżeli jest bezzasadna bądź, na zasadzie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, stwierdzenie nieważności aktu. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest żadną kontynuacją jakiegoś wcześniejszego postępowania i nie istnieje w nim kwestia "następstwa prawnego" organów administracji publicznej. Skoro bowiem Sąd ocenia pewną zaszłość historyczną, to bez znaczenia dla formalnego toku postępowania jest do kogo obecnie należy załatwianie podobnych kwestii. Nadto, zgodnie z art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, stroną postępowania jest m.in. organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, a zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że zarówno wezwanie jak i następnie skargę kieruje się do organu, który wydał akt prawa miejscowego. Wyjątkiem jest jedynie przypadek kiedy istnieje organ nadzoru mający kompetencję do uchylenia zaskarżonego aktu, co jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego też zasadnym było wezwanie Wojewody oraz udziału tego właśnie organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Fakt utraty kompetencji do stanowienia nowych aktów tego typu nie ma wpływu na fakt, iż rozporządzenie Nr [...] z dnia 17 października 2006r. wydane zostało przez Wojewodę i wobec jego wadliwości powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd Administracyjny. W dalszej części uzasadnienia skargi wyrażono pogląd, iż zadziwiające jest stanowisko NSA w kwestii dotyczącej organu kompetentnego do udzielenia - w przypadku zmiany normy kompetencyjnej po doręczeniu decyzji administracyjnej organu II instancji - odpowiedzi na skargę, że najważniejszym przepisem ustawy procesowej jest przepis dający uprawnienia autokontrole i to przez pryzmat tego przepisu należy oceniać legitymację bierną, przepisy procesowe i materialne, pomijając kompletnie ich literalne brzmienie. (...) Jako merytoryczne zarzuty w stosunku do zaskarżonego rozporządzenia wskazano, że rozporządzenie to zostało wydane z obrazą zakresu delegacji ustawowej, bez zachowania ustawowej procedury, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz zasady państwa prawnego. Skarżący podniósł, że jako podstawę kwestionowanego rozporządzenia Wojewoda i wskazał przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Przepis ten upoważnia organ właściwy wyłącznie do wydania czterech rodzajów rozporządzeń: 1) w sprawie utworzenia parku krajobrazowego, 2) w sprawie powiększenia obszaru parku krajobrazowego, 3) w sprawie likwidacji parku krajobrazowego, 4) w sprawie zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego. Wojewoda jako organ właściwy w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania rozporządzenia został więc upoważniony do wydawania enumeratywnie określonych rozporządzeń, których zakres ściśle określa przytoczona powyżej delegacja ustawowa. Zaskarżone rozporządzenie w tym katalogu się nie mieści, albowiem ustawa nie przewiduje rozporządzeń wydawanych "w sprawie" bliżej nieokreślonego parku krajobrazowego. Wojewoda może utworzyć, zlikwidować, powiększyć park krajobrazowy lub zmniejszyć jego obszar. Przy czym następuje to w rozporządzeniu w sprawie utworzenia lub powiększenia obszaru parku. W tym rozporządzeniu organ miał prawo określić nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części. Gdyby nawet przyjąć, że Wojewoda przedmiotowe rozporządzenie mógł wydać, to w każdym przypadku winien był uprzednio uzgodnić projekt rozporządzenia z Radami Gmin właściwymi miejscowo, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem Rada Miasta K. ani zresztą jakakolwiek inna Rada nigdy takiego uzgodnienia nie dokonała. W konsekwencji rozporządzenie Wojewody i z tego powodu jest nielegalne. W ocenie strony skarżącej wydając przedmiotowe rozporządzenie Wojewoda naruszył zasadę proporcjonalności wynikającą tak z art. 31 Konstytucji RP, jak z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z treścią którego dopuszczalne jest tylko ustanowienie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Natomiast zaskarżone rozporządzenie powiela jedynie treść art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, pomijając tylko dwa zakazy - lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego oraz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Jak się wydaje pominięcie to wynika tylko z faktu braku w parku krajobrazowym brzegów klifowych i pasa technicznego brzegów morskich oraz otwartych zbiorników wodnych o stosownej dla uprawiania sportów motorowych głębokości. Nie można w ocenie strony skarżącej racjonalnie uznać, że na terenie wszystkich parków krajobrazowych i w każdym ich miejscu istnieje konieczność wprowadzania wszystkich zakazów przewidzianych przez ustawę o ochronie przyrody, a zapisany w niej wybór nie może ograniczać się do automatycznego przepisania. Stąd zamiast wprowadzać wszelkie możliwe zakazy, Wojewoda powinien przeprowadzić analizę warunków, w jakich wskazane zakazy będą wprowadzane, a wszystko po to, aby przewidzieć jak konkretne, szczegółowe zakazy mogą oddziaływać na podlegający ochronie teren i czy w ogóle spełniać będą przewidziane w nich cele - ochronę przyrody. Podniesiono w skardze, że zgodnie z definicją ustawową park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Nie istnieje w tym zakresie kategoria "społeczne cele ochrony", przewidziana w § 2 pkt 4 rozporządzenia Wojewody . Dodatkowo Wojewoda naruszył zasadę proporcjonalności i legalizmu w zakresie postulatu przyzwoitej legislacji w ten sposób, iż wprowadził na przedmiotowych nieruchomościach zakazy, które już tam obowiązywały na podstawie rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 21.12.2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny. Działaniem nielegalnym jest również przyznawanie organom parku krajobrazowego kompetencji nieznanych ustawie, w szczególności "hamowania presji urbanizacyjnej". Presja urbanizacyjna nie jest działaniem nielegalnym. Żaden przepis powszechnie obowiązujący nie upoważnia kogokolwiek do hamowania presji urbanizacyjnej. Jedynym organem, który może kształtować zasady ładu przestrzennego, a w szczególności może decydować o tym, w jakich kierunkach powinien przebiegać rozwój danej miejscowości jest rada gminy. Zagospodarowanie przestrzenne jest wyłączną jej domeną. Nie mieści się ono w żadnym zakresie w kompetencji Wojewody ani jakiegokolwiek podporządkowanego mu urzędnika. A zatem jest rzeczą całkowicie nielegalną i niedopuszczalną przypisywanie przepisom rangi podustawowej takiej kompetencji. Zdaniem skarżącego, przepis § 2 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym rozporządzenie powinno określać "szczególne cele ochrony". W przytoczonym przepisie, Wojewoda nie przedstawia jakichkolwiek szczególnych celów, które uzasadniają ochronę parku. Określone przez niego cele są ogólnymi stwierdzeniami, które z szczególnymi celami ochrony niewiele mają wspólnego. Trudno za szczególny cel uznać "ochronę przed przekształceniem terenów wyróżniających się walorami estetyczno-widokowymi". Każdy z pozostałych celów jest opisany w sposób równie ogólny. Z kolei przepis § 1 rozporządzenia w ogóle nie jest normą prawną, a jedynie informacją na temat obszaru parku krajobrazowego. Kolejne paragrafy sugerują, iż jest to rozporządzenie o utworzeniu parku, co z kolei jest sprzeczne z przypisem, z którego wynika, że Park taki istnieje. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, ustosunkowując się wyczerpująco do jej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarżący złożył skargę na rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego za pośrednictwem Wojewody . Na wstępie należało wyjaśnić czy organ ten posiadał legitymację bierną w przedmiotowej sprawie. Na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 92, poz. 753) organem kompetentnym w kwestii utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru, likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego przestał być wojewoda, a stał się sejmik województwa. Artykuł 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Można by na tej podstawie przyjmować, że jeżeli istnieje organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, to on właśnie uzyskuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego. Regulację art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozważać w kontekście treści art. 54 tej ustawy. Z art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, może przy tym w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Treść art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia wniosek, że ustawodawca wiąże status strony postępowania sądowoadministracyjnego z organem, który wydał zaskarżony akt, nie tylko obligując ten właśnie organ do przekazania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę, lecz również wyposażając ten właśnie organ w kompetencje autokontrole. Kompetencje te związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżoną decyzję, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a tylko taki organ ma kompetencje autokontrole według art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Domniemywanie kompetencji administracyjnych i ich odkodowywanie na podstawie wykładni systemowej lub celowościowej jest niedopuszczalne. Stanowisko takie korespondowałoby ze stanowiskiem strony skarżącej. Określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być jednak odczytywane również szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta – niezależnie od wielu niekonsekwencji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie statusu organów administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym – przesądza w ocenie Sądu zasadność potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia. Takie też wnioski prezentowane są w orzecznictwie chociaż w oparciu o inną argumentację (postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009r., II OW 73/09), tj. ze wskazaniem, że organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. NSA podkreśla, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a więc przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. Skoro przepis art. 54 § 3 ustawy przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości – podkreśla NSA - iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy, jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.11.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/10). Z uwagi na powyższe skargę wniesioną za pośrednictwem organu, który utracił kompetencje do rozstrzygania danej sprawy uznać należy za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt pkt 1 w/w ustawy.