I SA/Wa 1658/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I.W., reprezentowanej przez radcę prawnego A.T. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekającą o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami I.W. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W związku ze skargą [...] Stowarzyszenia [...] "L." z dnia [...] kwietnia 2008 r. na działalność pośrednika w obrocie nieruchomościami – I.W., Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] maja 2008 r., skierował sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy I.W., wykonując czynności pośrednictwa, naruszyła w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Komisja ustaliła, że I.W., będąc właścicielem biura nieruchomości "I. [...]" w S. utworzyła oddział swojej firmy w Z., w którym wszystkie czynności (nie tylko pomocnicze), wykonywał pracownik R.B., nieposiadający licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Komisja uznała, że czynności pomocnicze mogą być wykonywane przez osoby nie posiadające licencji zawodowej, ale tylko pod bezpośrednim nadzorem pośrednika. W ocenie Komisji bezpośredni nadzór jest niewykonalny, kiedy nie ma fizycznej możliwości sprostania temu wymogowi oraz, że praca w dwóch oddziałach funkcjonujących w sposób dynamiczny, położonych w dwóch krańcach kraju jest niemożliwa. W aktach sprawy znajdują się m.in.: kserokopia umowy pośrednictwa kupna/najmu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2008 r., podpisana przez pośrednika I.W. oraz pracownika R.B. (karta 6 akt postępowania administracyjnego), wizytówka R.B., sugerująca w ocenie Stowarzyszenia, iż posiada on licencje pośrednika w obrocie nieruchomościami (karta 5 akt postępowania administracyjnego), umowa o pracę zawarta pomiędzy firmą "I. [...]" I.W. a R.B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. wraz z zakresem obowiązków (karta 19 i 20 akt postępowania administracyjnego), 10 ogłoszeń prasowych z [...] z dodatku "[...]", (karta 50 do 59 akt postępowania administracyjnego), świadczących w ocenie Komisji o aktywnej działalności oddziału firmy na terenie Z. W trakcie postępowania pełnomocnik I.W. składał stosowne wyjaśnienia, zaś na posiedzeniu Komisji w dniu [...] listopada 2008 r. wniósł o umorzenie postępowania. W pkt 7 protokołu końcowego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, iż zarzut dotyczący braku prawidłowego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze (art. 180 pkt 2 u.g.n.) został udokumentowany. W oparciu o wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., orzekł o zastosowaniu wobec I.W. – pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. I.W., reprezentowana przez radcę prawnego A.T., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że wszystkie zarzuty dotyczące braku nadzoru nad pracą R.B. i naruszenia w tym zakresie postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami są domniemaniami organu i nie zostały w żaden sposób udowodnione. W konsekwencji, pismem z dnia [...] maja 2009 r., Minister Infrastruktury zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami I.W. Komisja uznała, że pośrednik w obrocie nieruchomościami I.W. naruszyła przepis art. 179 ust. 5 i art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie zapewniła aby w oddziale firmy w Z. czynności pośrednictwa były wykonywane wyłącznie przez pośrednika w obrocie nieruchomościami, a ponadto nie sprawowała bezpośredniego nadzoru nad osobą wykonującą czynności pomocnicze w oddziale firmy w Z. W ocenie Komisji osoba ta faktycznie wykonywała czynności pośrednictwa. Komisja nie dała wiary wyjaśnieniom pośrednika, że jako jedyna osoba w firmie "I. [...]" posiadająca licencję zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, była w stanie jednocześnie wykonywać czynności pośrednictwa w biurach: [...] i [...], oddalonych od siebie o kilkaset kilometrów. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że bezpośredni nadzór pośrednika w obrocie nieruchomościami nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze nie może być sprawowany za pośrednictwem telefonu czy internetu. W oparciu o powyższe ustalenia Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. (w sentencji decyzji organ pomyłkowo stwierdził, iż utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał (jak i Komisja) na naruszenie przez pośrednik I.W. przepisu art. 179 ust. 5 i art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, że charakter czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wymaga od pośrednika osobistego bieżącego zaangażowania, nie tylko w zakresie sprawdzania dokumentów przedstawianych przez zamawiających, lecz także prezentowania ofert, udzielania różnorodnych informacji osobom zainteresowanym zawarciem transakcji, udziału w negocjacjach lub ich zorganizowania, bieżącego nadzorowania i kontrolowania czynności pomocniczych wykonywanych przez inne osoby, za których pracę pośrednik ponosi odpowiedzialność nie tylko zawodową. Dalej organ stwierdził że wina pośrednika w obrocie nieruchomościami nie ulega wątpliwości, a orzeczona kara dyscyplinarna jest adekwatna do stwierdzonej winy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyła I.W. reprezentowana przez radcę prawnego A.T. Pełnomocnik ponownie podnosił, że pracownik zatrudniony w oddziale firmy wykonywał wszystkie czynności w uzgodnieniu z pośrednikiem I.W., był w tej mierze odpowiednio przeszkolony, a skarżąca ponosiła za czynności przez niego podejmowane odpowiedzialność materialną. Pełnomocnik wskazał, że każda czynność wykonywana przez pracownika, która mogła rodzic po stronie pośrednika lub klienta odpowiedzialność materialną była telefonicznie lub drogą internetową uzgadniana, zaś realizacja umowy (w okresie objętym badaniem było ich cztery) następowała w osobistej obecności I.W. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż bezpośredni nadzór nie może być sprawowany za pośrednictwem telefonu czy internetu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W przedmiotowej sprawie ocenie podlega legalność decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej za popełnienie przez skarżącą, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, przewinienia dyscyplinarnego. Materialną podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej pośrednika w obrocie nieruchomościami i opis znamion deliktu dyscyplinarnego zawiera art. 183 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że pośrednik w obrocie nieruchomościami niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181 u.g.n., podlega odpowiedzialności zawodowej. Istotne znaczenie ma ust. 1 tego artykułu, stwierdzający, że pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art.180 ust. 1 i ust. 1a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. Przy czym, art. 180 ust. 2 u.g.n. określa, iż czynności pośrednictwa, o których mowa w art.180 ust. 1 i 1a wykonuje pośrednik osobiście, lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze, działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową. Materialnoprawna konkretyzacja przepisu art. 183 ust. 1 u.g.n. następuje w decyzji wydawanej przez Ministra Infrastruktury na podstawie ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Ustalenie, że doszło do popełniania czynu spełniającego przesłanki z art. 183 ust. 1 musi mieć postać jednoznacznego określenia tego przewinienia oraz precyzyjnego wskazania naruszonych przez pośrednika przepisów lub standardów zawodowych. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że decydujące znaczenie dla jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji miał brak uzasadnienia w decyzjach, wyboru zastosowanej kary. Zgodnie z art. 183 ust. 2 u.g.n. wobec pośrednika mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, następujące kary dyscyplinarne: 1) upomnienie; 2) nagana; 3) zawieszenie licencji zawodowej na okres od 3 miesięcy do 1 roku; 4) pozbawienie licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie; 5) pozbawienie licencji zawodowej z możliwością ubiegania się o ponowne jej nadanie po upływie 3 lat od dnia pozbawienia. Swoboda organu co do wyboru rodzaju i rozmiaru kary nie może być jednak utożsamiana z dowolnością. Dokonując oceny naganności czynu popełnionego przez pośrednika, organ zobowiązany jest do uwzględniania hierarchii wartości stojącej u podstaw ustawy o gospodarce nieruchomościami. W każdym przypadku organ obowiązany jest przedstawić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia co do sankcji dyscyplinarnej. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził tylko, że kara jest adekwatna do stopnia winy. Zdaniem Sądu, ani Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, ani organ nie udowodniły, że chociaż jedna z umów pośrednictwa została podpisana tylko i wyłącznie przez pracownika R.B., z upoważnienia pośrednika (na taką możliwość wskazuje zakres obowiązków R.B.). Dołączona do skargi Stowarzyszenia kserokopia jednej z umów pośrednictwa z dnia z dnia [...] kwietnia 2008 r., podpisana jest bowiem przez R.B. oraz pośrednika I.W. Skarżąca konsekwentnie podkreślała, że każda czynność była z nią uzgadniana, a umowa zawierana przy jej obecności (jak twierdzi skarżąca zawarto ich cztery). W tym zakresie ani Komisja, ani organ nie udowodnili, iż w oddziale firmy dochodziło do zawierania umów tylko poprzez R.B., z upoważnienia pośrednika. Organ nie przedstawił na tą okoliczność bezspornego dowodu. Ponadto w ocenie Sądu wizytówka, którą posługiwał się podczas wykonywanej pracy R.B. nie świadczy o fakcie, iż to on posiada licencje pośrednika, a jedynie o tym, iż licencja ta należy do osoby prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "I. [...]". Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu ani Komisja, ani organ nie potwierdzili zasadności skargi Stowarzyszenia. Sąd zauważa, że pomimo niewyjaśnienia istotnych okoliczności dla sprawy, Komisja przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające, uznała za niekonieczny udział w posiedzeniu strony obwinionej, dochodząc do wniosku, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem Komisji i organu nie jest możliwe wykonywanie czynności pośrednictwa w siedzibie firmy w S. oraz nadzorowanie jednego oddziału w Z. jednocześnie. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podziela tego stanowiska. Z akt sprawy wynika, że pośrednik I.W. sprawowała nadzór nad trzema osobami wykonującymi czynności pomocnicze. Dwie osoby zatrudnione były w siedzibie firmy w S., jedna w Z. Sąd zauważa, że w dobie ogólnie dostępnego internetu i telefonii komórkowej bezpośredni nadzór należy rozumieć szerzej niż dosłowne osobiste nadzorowanie każdego pracownika przez 8 godzin dziennie. Strona skarżąca konsekwentnie podtrzymywała, iż w razie jej nieobecności w oddziale firmy w Z. prowadziła z pracownikiem rozmowy telefoniczne oraz utrzymywała kontakt poprzez internet. Skarżąca podnosiła, iż przynajmniej raz w miesiącu, a w razie potrzeby częściej przyjeżdżała do Z., aby na miejscu wykonać czynności nadzoru. W ten sposób nadzorowała bezpośrednio pracę i wydawała konieczne dyspozycje dotyczące konkretnych spraw. Na okoliczność tych twierdzeń Komisja nie przeprowadziła, zdaniem Sądu, stosownych wyjaśnień zaprzeczających tym okolicznościom. Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym postępowanie przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, które nie wyjaśniło w sposób bezsporny okoliczności związanych z dwoma zarzuconymi skarżącej czynami, tj. niezapewnieniem, aby w oddziale firmy czynności pośrednictwa były wykonywane przez pośrednika oraz brakiem bezpośredniego nadzoru nad pracownikami, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6