II OSK 2119/12

Dnia 21 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 roku, sygn. akt IV SAB/Wa 126/11 odrzucającego skargę H.K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 5 4 Postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H.K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Włoszczowskiego z [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 8 listopada 2011 r., a następnie pismem z dnia 2 lutego 2012 r. Sąd wezwał wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącego, o wskazanie, czy przed wniesieniem skargi na bezczynność organu skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że jako zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. należy traktować pismo z 10 października 2011 r. Zarządzeniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. ponownie wezwano pełnomocnika skarżącego do wyjaśnienia, czy przed wniesieniem skargi w dniu 25 czerwca 2011 r., skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Wyjaśniono jednocześnie pełnomocnikowi, że pismo z dnia 10 października 2011 r., z uwagi na złożenie go po wniesieniu skargi, nie może stanowić wezwania w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na kolejne wezwanie Sądu, pełnomocnik oświadczył, że nie jest w posiadaniu informacji, czy skarżący skierował zażalenie do organu wyższego stopnia. W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2011 r. Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie oświadczył, że żadne pismo skarżącego skierowane do organu nie zostało rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że analiza akt sprawy, zarówno sądowych jak i administracyjnych nie pozwala na uznanie, iż jakiekolwiek pismo skierowane przez stronę skarżącą do organu przed wniesieniem skargi stanowi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przepisami k.p.a. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, w sprawie o bezczynność organu, należy rozumieć wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W każdym przypadku przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, konieczne jest uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że skarżący nie wyczerpał wskazanego w powyższym przepisie trybu. Powyższe czyni skargę niedopuszczalną. Na marginesie Sąd I instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż odwołanie skarżącego od decyzji Starosty Włoszczowskiego z [...] maja 2010 r. zostało rozpoznane decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 12 kwietnia 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 53 § 1 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej "p.p.s.a.") poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, podczas gdy z pisma skarżącego z dnia 22 maja 2012 r. wynika, że w dniu 6 czerwca 2011 r. wystąpił on do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z pismem, które należało uznać za zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Skarga niniejsza dotyczy bezczynności Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 145), Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, w sprawach określonych ustawą. Dla wyczerpania środków zaskarżenia było więc konieczne żeby skarżący złożył zażalenie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Ponadto należy zaznaczyć, że zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., jako specyficzny środek zwalczania bezczynności organu, wnosi się bezpośrednio do organu wyższego stopnia, a nie za pośrednictwem organu I instancji, jak ma to miejsce w przypadku zażaleń określonych w art. 141 § 1 k.p.a. Po pierwsze wyjaśnić należy, że w treści skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący wystąpił do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z pismem z dnia 6 czerwca 2011 r., które to pismo należy traktować jako zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. O tej okoliczności, jak wskazuje pełnomocnik, skarżący poinformował Sąd w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. Należy jednak zaznaczyć, że pismo z dnia 22 maja 2012 r. wpłynęło do akt sprawy w dniu 28 maja 2012 r., a więc już po odrzuceniu skargi, a ponadto pismo z dnia 6 czerwca 2011 r. nie znajduje się w aktach sprawy i nie zostało przez skarżącego przedstawione Sądowi I instancji. Po drugie, autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 § 1 i 3 p.p.s.a., które to przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis art. 53 p.p.s.a. określa termin na wniesienie skargi na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności, na które służy skarga do sądu administracyjnego. Natomiast złożenie skargi na bezczynność organu nie jest ograniczone terminem i może nastąpić w każdym czasie. Z tej też przyczyny Sąd I instancji kwestii zachowania terminu do wniesienia przedmiotowej skargi w ogóle nie badał. Uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadnia nawet przyjęcie, że powołanie się w skardze kasacyjnej na przepis art. 53 p.p.s.a. jest jedynie oczywistą omyłką (choć na profesjonalnym pełnomocniku ciąży obowiązek precyzyjnego i jednoznacznego wskazania przepisów stanowiących podstawy kasacyjne), a pełnomocnik zamierzał zarzucić naruszenie art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a. Konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej opiera się bowiem na stwierdzeniu, że Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę (a więc błędnie zastosował powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), bowiem skarżący wyczerpał środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył i zastosował art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., wywodząc, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność było wcześniejsze wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 3 4