VII SA/Wa 2214/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., znak: [...] o zatwierdzeniu J. C. planu realizacyjnego i udzieleniu pozwoleniu na rozbudowę budynku jednorodzinnego na działce położonej w Z. przy ul. D. nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. J. T. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskazując, że budynek jednorodzinny został rozbudowany w stronę granicy, a ściana tego budynku znajduje się bezpośrednio przy granicy działki i posiada otwory okienne, co narusza to przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania budynków. W związku z wszczęciem postępowania w sprawie D. C. poinformowała, że jej zmarły mąż J. C. uzyskał od poprzedniego właściciela nieruchomości sąsiedniej pisemną zgodę na usytuowanie ściany z otworami okiennymi przy granicy działki. Poprzedni właściciel nie miał również żadnych zastrzeżeń do wybudowanego obiektu. Analizując akta sprawy organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Zgodnie z planem realizacyjnym znajdującym się w aktach sprawy przedmiotowa inwestycja obejmuje, w miejscu istniejącego tarasu, rozbudowę budynku od strony wschodniej o pracownię plastyczną w kierunku granicy działki. W ścianie zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy działki zaprojektowano otwory okienne. Działka sąsiednia jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednokondygnacyjnym oraz budynkiem gospodarczym. W planie tym brak oznaczenia numerów ewidencyjnych gruntów oraz wzajemnych odległości między budynkami zlokalizowanymi na działkach sąsiednich. Na podstawie skali i własnych pomiarów dokonanych na rysunku nr 1 Wojewoda [...] stwierdził, że budynek na działce sąsiedniej, której obecnym współwłaścicielem jest J. T. został zlokalizowany w odległości ok. 5 m od granicy działki objętej przedmiotową inwestycją. Zatem odległość budynku po rozbudowie od budynku istniejącego na działce sąsiedniej wynosi ok. 5 m. w sytuacji, gdy przepis § 12 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia obligował do zachowania przynajmniej 8 m odległości między budynkami usytuowanymi na działkach sąsiednich. Z tego względu organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z normą zawartą w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, a kwestionowana decyzja narusza w sposób rażący interes właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowi bowiem, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Sprzeczne z przepisami usytuowanie obiektu budowlanego wpływa bowiem na możliwości inwestycyjne właściciela sąsiedniej nieruchomości, ograniczając tym samym jego prawo własności. Organ ponadto wyjaśnił, że uzyskanie przez inwestora zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, co podnosi D. C., nie skutkuje wyłączeniem obowiązywania przepisów prawa, które miały na celu równe traktowanie i ochronę praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ustosunkowując się do kwestii możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonym materiałem dowodowym przez D. C. organ stwierdził, że strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania zakończonego niniejszą decyzją oraz możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym przez organ materiałem dowodowym, a także o możliwości składania uwag i wyjaśnień w sprawie. Z prawa tego D. C. skorzystała kierując do Wojewody [...] pismo z dnia 1 kwietnia 2010 r. Z ww. względów wobec stwierdzenia naruszenia przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Wojewoda w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się D. C. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu I instancji wskazując na naruszenie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji tj. 17 grudnia 1982 r. Ponadto zwrócił uwagę, że stosownie do § 79 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., odprowadzanie wód opadowych z terenu działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektu przed przenikaniem wód jest zabronione. Nawiązując do tego przepisu podniósł, że wykonanie spadku dachu na działkę sąsiednią w sposób powodujący zsuwanie się śniegu na sąsiednią działkę jest niezgodne z § 79 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego pozbawienia skarżącej prawa do udziału w postępowaniu, wskazał że nie znajduje on potwierdzenia w materiale dowodowym, albowiem pismem z dnia 24 marca 2010 r., Wojewoda [...] skutecznie poinformował strony o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., znak: [...]. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła D. C. Zarzuciła rozpoznanie sprawy cząstkowo, bez należytej wnikliwości z pominięciem argumentów przemawiających przeciwko odmowie stwierdzenia nieważności. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. Podtrzymała także swoje dotychczasowe argumenty podnoszone w dotychczas składanych pismach, w tym m. in. dotyczące zgody poprzedniego sąsiada nieruchomości na usytuowanie rozbudowy w granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie należy wskazać, ze niniejsza sprawa rozpoznawana była przez organy administracyjne w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest zbadanie czy określona decyzja obarczona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta stoi w opozycji do zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa i może ona być stosowana jedynie w razie zaistnienia wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jedną z nich, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy również zaznaczyć, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest więc przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił w całości stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz organu I instancji. W dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] tj. w dniu [...] grudnia 1982 r. obowiązywało rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania badane decyzji, obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Inwestycja, która została zrealizowana w sprawie obejmowała rozbudowę budynku od strony wschodniej o pracownię plastyczną do granicy działki z działką o nr ew. [...]. W ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki zaprojektowano otwory okienne. Działka sąsiednia jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednokondygnacyjnym oraz budynkiem gospodarczym. Organy ustaliły, że budynek na działce sąsiedniej, której obecnym współwłaścicielem jest J. T. został zlokalizowany w odległości ok. 5 m od granicy działki objętej przedmiotową inwestycją. Zatem odległość budynku po rozbudowie od budynku istniejącego na działce sąsiedniej wynosi ok. 5 m. w sytuacji gdy przepis § 12 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia obligował do zachowania przynajmniej 8 m odległości między budynkami usytuowanymi na działkach sąsiednich. Z powyższego wynika, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia i z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, gdyż kwestionowana decyzja narusza w sposób rażący interes właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Sprzeczne z przepisami usytuowanie obiektu budowlanego wpływa bowiem na możliwości inwestycyjne właściciela sąsiedniej nieruchomości, ograniczając tym samym jego prawo własności. Konsekwencją takiego usytuowania rozbudowanego budynku jest także – na co słusznie zwrócił uwagę organ – naruszenie § 79 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., zgodnie z którym odprowadzanie wód opadowych z terenu działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektu przed przenikaniem wód jest zabronione. W niniejszej sprawie z uwagi na zrealizowanie pochyłego dachu opadającego na działkę nr [...], wprawdzie zabezpieczenie rynną ogranicza odprowadzanie wody deszczowej na sąsiednią działkę, jednakże możliwe jest opadanie śniegu na tę działkę. Na rozstrzygnięcie organów nie ma również wpływu, że od wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] upłynęło niemal 30 lat, ponieważ w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ograniczenie czasowe, o którym mowa a art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednakże przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż stwierdzenie nieważności nastąpiło w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 tj. z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego ignorowania zgody wyrażonej przez sąsiada jej mężowi na realizację spornej inwestycji należy podnieść, co słusznie zauważyły ograny administracji, że uzyskanie przez inwestora zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej nie skutkuje wyłączeniem obowiązywania przepisów prawa. Zgoda taka, jakkolwiek mogła mieć znaczenie w stosunkach sąsiedzkich to jednak nie może zastępować obowiązujących przepisów prawa lub prowadzić do sytuacji rażąco sprzecznej z tymi przepisami. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone "cząstkowo", bez należytej wnikliwości z pominięciem argumentów przemawiających przeciwko odmowie stwierdzenia nieważności. Organy przeanalizowały sprawę w sposób wnikliwy i podjęły rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Z tego względu argumenty podniesione w skardze nie mogły zostać podzielone. W niniejszej sprawie naruszenie wskazanych przepisów jest jednoznaczne i rażące. Treść naruszonych przepisów bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Z tego względu zasadnym było stwierdzenie nieważności badanej decyzji Prezydenta Miasta [...], a skarga podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.