VII SA/Wa 2283/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. M. i B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. M. i B. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], znak: [...], odmówił wszczęcia, na wniosek J. W., G. W., U. K., K. Ś., K. S., E. S., A. S., A. M., Z. M., H. M., B. M., M. W., D. W., M. K., T. K., Ł. D., K. Ś., S. Ś., J. S., J. S., P. W. oraz A. T., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę kiosku warzywnego na działce o nr ew. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. N. Od powyższej decyzji J. W., K. S., A. M., Z. M., H. M. oraz B. M. odwołali się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), który jest przepisem szczególnym względem przywołanego wyżej art. 28 kpa i ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje natomiast przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., złożyły wymienione na wstępie osoby. Wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez nich decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ wskazał dalej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Jak wynika z akt sprawy, organ wojewódzki wezwał wnioskodawców, pod rygorem rozpatrzenia ich wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego w oparciu o posiadany materiał dowodowy, do wykazania interesu prawnego i dostarczenia dokumentów potwierdzających przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. N. w [...]. Na wezwanie organu tylko część osób przedstawiła żądane dokumenty – K. S., H. M. i B. M., A. M. i Z. M., J. W., D. W. i M. W., E. S. i A. S., oraz G. W. Odnośnie wnioskodawców, którzy wykazali przysługujące im prawo własności do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. N. w [...], organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), właściciele lokali w umowie zawartej w formie aktu notarialnego określili w § 8 ust. 4, że "zarząd nieruchomością wspólną sprawowany będzie przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Z." w [...] zgodnie z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych". Przywołany przepis art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze. zm.), stanowi natomiast, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali z tym między innymi zastrzeżeniem, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni - co ma miejsce w sprawie - jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony (o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni (ust. 1 i 2). Powyższe zdaniem organu oznacza, że na gruncie omawianej sprawy zarząd nieruchomością wspólną (działka o nr ew. [...]) sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z.". Wynika to zarówno z treści ww. aktów notarialnych - umów o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesieniu własności lokalu, jak również z brzmienia przywołanych wyżej unormowań ustawowych. Tym samym uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. Wobec powyższego organ stwierdził, że warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, nie zaś interesu prawnego ogółu współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Odnośnie zaś D. W. oraz M. W. - posiadających spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. N. w [...] - organ zauważył, powołując się na orzecznictwo sądowo - administracyjne, że spółdzielcze prawo do lokalu nie daje członkom spółdzielni legitymacji do udziału w postępowaniach dotyczących zagospodarowania terenów, których właścicielem lub wieczystym użytkownikiem jest spółdzielnia, będąca reprezentantem interesów swoich członków, którzy ze względu na ograniczone prawo rzeczowe do lokali mieszkalnych mają jedynie interes faktyczny, co oznacza, że nie mają oni przymiotu strony. Jednakże właściciel lokalu, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania obiektu, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jej lokalu. Ze wskazanych względów w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest po stronie wnioskodawców zindywidualizowanego interesu prawnego, który uzasadniałby ich legitymację procesową w postępowaniach dotyczących decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Ponadto organ podniósł, że inwestycja zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., polega na budowie kiosku warzywnego dla potrzeb własnych firmy rodzinnej. Projektowany obiekt jest parterowy, niepodpiwniczony, o powierzchni zabudowy 32 m2 i wysokości ok. 4,5 m. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja została usytuowana w odległości ponad 7 m od budynku położonego przy ul. N. w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie ogranicza mieszkańców ww. budynku w możliwościach korzystania z należących do nich lokali. W związku z tym stwierdził, że z uwagi na niewielki stopień uciążliwości przedsięwzięcia, jak również przez wzgląd na odległość dzielącą je od budynku położonego przy ul. N. w [...], wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego kiosku warzywnego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli H. M. i B. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) obrazę prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie ogólnego założenia, że uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej wykonywane są przez spółdzielnię mieszkaniową, a nie przez poszczególnych współwłaścicieli, w sytuacji gdy zarząd powierzony nie obejmuje czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a takimi są niewątpliwie czynności związane z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane; 2) obrazę przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący jako właściciele lokalu oraz współwłaściciele nieruchomości wspólnej, na której wybudowany został sporny kiosk, nie są stroną w rozumieniu ww. przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawowym argumentem organu I instancji, który odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest fakt powierzenia przez wnioskodawców składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zarządu nieruchomością wspólną Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w [...]. Zdaniem organu oznacza to, że zarząd nieruchomością wspólną (działka o nr ew. [...]) sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z.". Wynika to zarówno z treści ww. aktów notarialnych - umów o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesieniu własności lokalu, jak również z brzmienia przywołanych wyżej unormowań ustawowych. Tym samym uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. Sąd nie podzielił powyższego poglądu. Zgodnie z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali z tym zastrzeżeniem, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni - co ma miejsce w przedmiotowym przypadku - jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. W niniejszej sprawie doszło do wyodrębnienia własności lokali i nie stanowią one zasobu spółdzielni. Wyodrębnienie własności lokali powoduje, że budynek staje się współwłasnością, co rzutuje na reguły zarządzania częściami wspólnymi. Ponadto z wyodrębnieniem lokali wiąże się kwestia nieruchomości wspólnej – gruntu pod budynkiem oraz części wspólnych budynku i praw z tym związanych. Grunt oraz części budynku i urządzenia, które służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną. Udział we współwłasności gruntowej jest ściśle związany z prawem do lokalu i nie może przysługiwać innej osobie niż jego właścicielowi. Współwłasność ta ma charakter przymusowy i nie można żądać jej zniesienia. Właściciel odrębnego lokalu ma status strony w sprawach dotyczących tego lokalu, ale także w sprawach gruntu (działki) na którym posadowiony jest budynek. Zgodnie z art. 18 ust 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Natomiast art. 22 ust. 1 tej ustawy stanowi, że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Ust. 2 stanowi, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda właścicieli podjęta w formie uchwały. Zgodnie z art.1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu koniecznym jest zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zatem w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do zarządu nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, w kwestiach przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego. W razie braku takiej zgody niektórych współwłaścicieli spółdzielnia może uzyskać orzeczenie sądu powszechnego, zastępujące oświadczenie woli owych współwłaścicieli, o ile sąd ten uwzględni argumentację spółdzielni (art.1047 § 1 K.p.c.). W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela całkowicie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1683/08, który wskazał m. in., że wyodrębnienie własności lokali powoduje, że budynek staje się współwłasnością, co musi rzutować na reguły zarządzania częściami wspólnymi, natomiast domniemanie pełnego zarządu niweczy znaczenie wyodrębnienia własności lokali. Konieczne jest zatem zastosowanie art.199 Kodeksu cywilnego w związku z art.1 ust.2 ustawy o własności lokali. W tej sytuacji uznać należy stronami postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę kiosku warzywnego w niniejszej sprawie powinni być wszyscy współwłaściciele, gdyż sprawowanie praw właściciela w postępowaniu o pozwolenie na budowę na nieruchomości przysługuje wszystkim współwłaścicielom nieruchomości. W konsekwencji umowa o powierzeniu zarządu innemu podmiotowi nie może ich ograniczać w sprawowaniu swej władzy. Tym samym słuszny okazał się zarzut skargi naruszenia przez organ art. 18 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie ogólnego założenia, że uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej wykonywane są przez spółdzielnię mieszkaniową, a nie przez poszczególnych współwłaścicieli, w sytuacji, gdy zarząd powierzony nie obejmuje czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Także drugi zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że skarżący jako właściciele lokalu oraz współwłaściciele nieruchomości wspólnej, na której wybudowany został sporny kiosk, nie są stroną postępowania, gdyż nie posiadają swego "indywidualnego interesu prawnego", w sytuacji gdy skarżący posiadają interes prawny we wzruszeniu spornej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę jako współwłaściciele nieruchomości wspólnej, gdyż czynności związane z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane - jako czynności przekraczające zwykły zarząd - nie leżą w gestii spółdzielni, lecz współwłaścicieli, nadto posiadają "indywidualny interes prawny" jako właściciele lokalu z uwagi na znaczną uciążliwość przedmiotowej inwestycji, okazał się zasadny. W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów dotyczącym sytuacji prawnej współwłaściciela, jego uprawnień i obowiązków w postępowaniu administracyjnym związanych z nieruchomością wspólną, które przejmuje wspólnota mieszkaniowa. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wziąć pod uwagę stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym orzeczeniu. W związku z tym konieczne będzie wszczęcie postępowania nieważnościowego i merytoryczne zweryfikowanie, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] ([...]), zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. S. pozwolenia na budowę kiosku warzywnego na działce o nr ew. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. N. jest dotknięta wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt. I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.