II SA/Wa 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant referent stażysta Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej na rzecz żołnierza zawodowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o przydziale osobnej kwatery stałej znajdującej się we W. przy ul. [...] na rzecz żołnierza zawodowego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 marca 2010 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. wpłynął wniosek Z. K. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o przydziale osobnej kwatery stałej znajdującej się we W. przy ul. [...] na rzecz żołnierza zawodowego. We wniosku wnioskodawca podniósł, że został przymusowo wykwaterowany z przedmiotowego lokalu mieszkalnego w oparciu o wadliwą decyzję z 1999 r., która nigdy nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nigdy nie została mu doręczona jako stronie postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we W., rozpoznając powyższy wniosek decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 149 § 3, w związku z art. 147 i art. 104 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Z. K. do dnia 20 maja 2003 r., tj. do dnia przymusowego opróżnienia, zajmował osobną kwaterę stałą przy ul. [...] we W. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM we W., dysponując wolnym lokalem mieszkalnym, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. przydzielił powyższy lokal przy ul. [...] we W., na rzecz żołnierza zawodowego, który wystąpił ze stosownym wnioskiem. Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego, ma ustawowy obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, mając na uwadze treść art. 147 k.p.a., czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej, tj. od osoby będącej stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Organ zaznaczył, iż przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej przez Z. K. ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., był przydział osobnej kwatery stałej znajdującej się przy ul. [...], a stroną tego postępowania nie był Z. K., lecz żołnierz zawodowy pełniący wówczas zawodową służbę wojskową w garnizonie W., na rzecz którego nastąpił przydział ww. osobnej kwatery stałej. Zatem, Z. K. nie będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nie jest także osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się do jego argumentacji, z której wynika, że przysługują mu prawa strony postępowania. Podkreślił, że nadal posiada tytuł prawny z 1976 r. do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, natomiast do opróżnienia lokalu w 2003 r. doszło na podstawie "podrobionej" decyzji z 1999 r., która nigdy nie weszła do obrotu prawnego, a zatem ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponowił żądanie wznowienia postępowania w celu uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wznowienie postępowania jest instytucją, dzięki której dopuszczone jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy jedna lub więcej wad tego postępowania enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w pierwszym etapie postępowania nie jest dokonywana merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania i zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania może nastąpić tylko z trzech przyczyn: (1) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną - w rozumieniu art. 28 k.p.a.; (2) podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.; (3) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że podanie o wznowienie postępowania złożyła osoba nieuprawniona do tego, tj. osoba niebędąca stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest bowiem przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną tego postępowania. Bezsprzecznie natomiast Z. K. nie był stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o przydziale osobnej kwatery stałej znajdującej się we W. przy ul. [...] na rzecz żołnierza zawodowego, bowiem postępowanie to nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem kwestionowana decyzja nie rozstrzygała o prawach lub obowiązkach zainteresowanego, to nie jest on stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Stroną tego postępowania był wyłącznie żołnierz zawodowy, któremu wydano decyzję przydziału kwatery. Zarzuty podnoszone przez wnioskodawcę w odwołaniu nie dotyczą natomiast kwestionowanej decyzji, gdyż odnoszą się w istocie do postępowania w sprawie przymusowego wykwaterowania ww. z lokalu, a postępowanie to nie było przedmiotem rozstrzygnięcia tej decyzji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. K. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od 1973 r. ma tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] we W., którego dotyczyła decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nakazująca opróżnienie przedmiotowego lokalu nigdy natomiast nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została mu doręczona. Z lokalu tego został zatem wyeksmitowany bezpodstawnie. Dlatego też ma interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., gdyż dotyczyła ona lokalu do którego przysługuje mu tytuł prawny. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2011 r. ponowił zarzuty skargi akcentując, że decyzja z [...] czerwca 1999 r. nakazująca mu opróżnienie lokalu położonego przy ul. [...] we W. nigdy nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym postępowanie egzekucyjne przeprowadzone na podstawie tej decyzji było wadliwe. Podkreślił, że powyższa okoliczność została potwierdzona w decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM we W. z dnia [...] lutego 2004 r., w której umorzono postępowanie odwoławcze dotyczącej tej decyzji. Tym samym, kwestionowaną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., w następstwie wadliwych działań organów, przydzielono innej osobie lokal mieszkalny, do którego on miał nadal tytuł prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W., którą organ ten odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o przydziale osobnej kwatery stałej znajdującej się we W. przy ul. [...] na rzecz żołnierza zawodowego. Tryb wznowienia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 145-152 k.p.a. Przesłanki, których zaistnienie umożliwia wznowienie postępowania zostały zaś określone w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu według kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Organ, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności dopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu z art. 148 k.p.a. Nie może natomiast na tym etapie postępowania oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły. Tę kwestię organ może rozważać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Ocenę tą organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 k.p.a. albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny, legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, i to niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: k.p.a., Komentarz, Warszawa 1998; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996). Odmowa wznowienia postepowania z przyczyn podmiotowych uzasadniona jest zaś jedynie w przypadku złożenia wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie interesu prawnego, lub złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest zatem możliwe wyjątkowo, i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Przy czym brak legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca wniosek o wznowienie postępowania nie brała udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym i nie twierdzi we wniosku, że kwestionowana przez nią w tym trybie decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oceny organu co do procesowego statusu podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania i dopuszczalności wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez wnioskodawcę w prowadzonym w sprawie postępowaniu zwykłym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest okolicznością niesporną, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o przydziale osobnej kwatery stałej położonej we W. przy ul. [...]. Należy jednak zauważyć, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na to, iż decyzja powyższa narusza jego interes prawny, gdyż w dacie jej wydawania przysługiwał mu tytuł prawny do tego lokalu mieszkalnego, który nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wskazywał przy tym, że decyzja z [...] czerwca 1999 r. nakazująca mu opróżnienie przedmiotowego lokalu przy ul. [...] we W. nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Skarżący, zarzucając we wniosku, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., która dotyczyła jego interesu prawnego, wskazał de facto na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, w którym przysługiwały mu prawa strony). W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy, organy obu instancji stwierdzając brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak przymiotu strony postępowania administracyjnego u wnioskodawcy), naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. przepis art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji i przepis art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do okoliczności rozpoznawanej sprawy. W przypadku bowiem wskazania we wniosku jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie może na etapie wstępnym badania dopuszczalności wniosku oceniać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż okoliczność ta może być przedmiotem ustaleń i oceny dopiero w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga aby zasadność podnoszonego przez wnioskodawcę interesu prawnego uprawniającego go do bycia stroną postępowania i opartego na tym interesie prawnym prawa strony do udziału w postępowaniu, oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdecydowanie przedwczesną, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, była zatem próba przesądzania przez organy o statusie strony postępowania wznowieniowego już na etapie badania dopuszczalności wniosku w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we W. powinien zatem ponownie ocenić kwestię dopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania, w tym kwestię zachowania przez wnioskodawcę jednomiesięcznego terminu z art. 148 k.p.a. i albo je wznowić w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), albo odmówić jego wznowienia w formie decyzji (art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero natomiast w ramach wznowionego postępowania organ może dokonać oceny przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zbadać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., a tym samym, czy ma status strony w postępowaniu wznowieniowym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.