II OSK 1377/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 130/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. C. na uchwałę Radny Gminy Morawica z dnia 9 grudnia 2009 r., nr XXXVI/333/2009 w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 130/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę J. C. na uchwałę Radny Gminy Morawica z dnia 9 grudnia 2009 r., nr XXXVI/333/2009 w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przed wniesieniem skargi J. C. pismem z 19 października 2010 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 21 października 2010 r.) wezwał Radę Gminy Morawica do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę wyżej wymienionej uchwały jako sprzecznej z prawem. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 26 października 2010 r. Skarga została nadana w urzędzie pocztowym 12 stycznia 2011 r. Rada Gminy Morawica nie udzieliła odpowiedzi na wystosowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z tego względu skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę z dnia 9 grudnia 2009 r., powinna zostać wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od 26 października 2010 r., zgodnie z przepisem art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.". To oznacza, że termin do wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę Radę Gminy Morawica upłynął 27 grudnia 2010 r. Powołując art. 53 § 2 p.p.s.a i treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie do wniesienia skargi ma zastosowanie termin trzydziestodniowy, liczony od końca bezskutecznego upływu sześćdziesięciodniowego terminu od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej, zaskarżono powyżej opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest 1. art. 87 ust. 1, art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na uchwale NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, podczas gdy przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwanej dalej "u.s.g." wskazują na inny niż przyjęty przez NSA i WSA sposób obliczania terminu do złożenia skargi; 2. art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 3 i art. 102a u.s.g. poprzez ich niezastosowania i nieuwzględnienie przy obliczaniu terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sądowi pierwszej instancji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ma zastosowanie do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.; 2. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie do obliczenia terminu do wniesienia skargi, w sytuacji gdy wyklucza to art. 102a u.s.g.; 3. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. poprzez niezastosowania go do obliczenia terminu do wniesienia skargi; 4. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, to jest odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wniósł skargę w terminie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do merytorycznego rozpoznania – włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. W przypadku niepodzielenia przez skład orzekający stanowiska zajętego w uchwale NSA, wniesiono o przedstawienie tego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60) nie przytaczał szczegółowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu, wskazując jedynie na wnioski, to znaczy, że (cytując uzasadnienie uchwały) w obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. stanie prawnym, "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Także z tego względu nie ma racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy, przy koniecznym wszakże uwzględnieniu specyficznych unormowań dotyczących wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. (...) Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy. Odnosi się to także do skarg na zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym w rozdziale 10 (nadzór nad działalnością gminną) reguluje wnoszenie do sądu administracyjnego skargi na rożnego rodzaju akty. (...)Tylko w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 101 i 101 a ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg, że skarga może być wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w pozostałych przypadkach wnoszenie skarg, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, nie jest uzależnione od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ art. 102 a wyłącza stosowanie przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a ustawa o samorządzie gminnym w przypadku wnoszenia takich skarg nie wprowadza obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa." Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, uznając tym samym zarzut naruszenia art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 3 i art. 102a u.s.g. za niezasadny. Podobnie, podlega oddaleniu jako nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko zaprezentowane w omawianej uchwale dotyczące stosowania w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 k.p.a.: "Analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przeciwko takiemu stanowisku nie może przemawiać to, że załatwienie wezwania przez radę gminy wymaga zwołania posiedzenia rady, co wymaga stosownego czasu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych ale także i prostych, a ponadto nie tylko uchwał rady gminy ale również zarządzeń innych organów gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 k.p.a. wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące." Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że "ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu." To wszystko prowadzi do uznania, że jakkolwiek zwięzłe, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zasługuje na aprobatę. Skarżący zwrócił się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem doręczonym do urzędu 26 października 2010 r. (k. 78; dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Rada Gminy Morawice nie podjęła stanowiska w sprawie). Skarga została następnie nadana 12 stycznia 2011 r. Przyjmując możliwość zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę należało wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, to jest do 27 grudnia 2010 r. "Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 53, teza 5, w oparciu o cyt. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Prawidłowo zatem odrzucono skargę, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.