I SA/Wa 1701/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...] oraz za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...] oraz za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Starosta L. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalił odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość, stwierdzając w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Prezydent Miasta L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony operat szacunkowy oraz zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a w jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z ustaleń organu wynika, że w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej część nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hipotecznym [...]. Natomiast ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiących część nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hipotecznym [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane, położone na obszarze miasta L., przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską, objęte transakcjami sprzedaży w latach 2008 – 2009. Wojewoda [...] wyjaśnił, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż rzeczoznawca sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, czemu dał wyraz w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne oraz dokonał wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, kierując się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanych, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. W tej sytuacji rzeczoznawca właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 niniejszego rozporządzenia. Tym samym odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania, ustalone zostało w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Organ odwoławczy wskazał, że celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] stycznia 2010 r. rozprawę administracyjną, na której byli współwłaściciele zaakceptowali kwotę wyrażoną w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2009 r., natomiast Prezydent Miasta L. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zgłosił zastrzeżenia do wykonanego operatu szacunkowego, a następnie w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. wniósł o ponowną wycenę działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do przedstawionych zarzutów strony postępowania pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. podtrzymał swoją opinię oraz wyjaśnił metodologię przyjętej wyceny i dobór nieruchomości porównawczych. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to może skorzystać z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Nadto, jeżeli skarżący podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinien przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego nie uczynił, nie domagał się też jej sporządzenia. Mając na uwadze fakt nabycia z mocy prawa przez Gminę L. własności opisanych wyżej nieruchomości oraz to, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Starosty Powiatu L. za prawidłowe, zaś zobowiązanie Gminy L. do zapłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną gminną, w jego ocenie, nie budzi wątpliwości. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L., zarzucając naruszenie: 1) § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; 3) art. 78 § 1 w zw. z art. 123 i art. 125 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości, co zamknęło drogę skarżącej do dochodzenia swoich praw i tym samym wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji ten akt Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawa w sposób uzasadniający uwzględnienie wniosków skargi. W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją ustalono odszkodowanie w oparciu o art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "ustawa"). Podstawą ustalenia wysokości należnego odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Rzeczoznawca majątkowy zastosował przy wycenie nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównywania parami ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską, o podobnym przeznaczeniu i sąsiedztwie, położone najbliżej nieruchomości wycenianej, objęte transakcjami sprzedaży w latach 2008 – 2009. Uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, iż rzeczoznawca właściwie zastosował metodę wyceny określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ostatecznie organ odwoławczy ocenił, iż odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, ustalone zostało w sposób prawidłowy. Uwzględniając powyższe Sąd wyjaśnia na wstępie, iż w ramach postępowania sądowego dotyczącego decyzji wydanej w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, nie następuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, gdyż pozostaje to w zakresie kompetencji właściwych organów administracji publicznej, ale wyłącznie dokonywana jest ocena decyzji wydanej w tym przedmiocie, pod względem jej zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny nie przeprowadza bezpośrednio oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, ale jedynie bada stanowisko właściwego organu odnoszące się do tego dowodu z uwagi na konieczność spełniania przez ten organ wymagań wynikających w szczególności z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wobec tego to właściwy organ ocenia wiarygodność uzyskanego operatu szacunkowego. Jeżeli ustalona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie budzi uzasadnionych wątpliwości, także w kontekście danych przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego, to na organie prowadzącym postępowanie nie spoczywa obowiązek podjęciaw tym zakresie dalszych czynności, w szczególności dotyczy to wystąpienia do kolejnego rzeczoznawcy o ponowne dokonanie wyceny lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia do przedmiotowej sprawy administracyjnej Sąd stwierdza, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, co znajduje także potwierdzenie w aktach sprawy, iż Miasto L. kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego i ostatecznie ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości, w toku postępowania nie tylko nie zgłosiło jakichkolwiek zastrzeżeń do sporządzonego operatu, ale nie przedstawiło także opinii, o której mowa w art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zauważa w tym miejscu, iż ograniczenie wynikające z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi dodatkowy argument wskazujący na potrzebę przedstawienia możliwe szczegółowych zarzutów dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Spełnienie tego warunku nie tylko może wykluczyć potrzebę wykonania kolejnego operatu szacunkowego z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, ale przede wszystkim daje możliwość ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do przekazanych zarzutów i ocenę tych wyjaśnień przez organ prowadzący postępowanie. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wynikają powody uwzględnienia przy rozstrzygnięciu sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Organ odwoławczy ocenił między innymi prawidłowość zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i stanowisko w tym zakresie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, iż oszacowanie wartości nieruchomości nastąpiło w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Nadto organ odwoławczy trafnie zauważył, że jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to art. 157 ust. 1 ustawy daje możliwość, także stronom postępowania, wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu, jednakże stosownie do ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Podsumowując, analiza wydanych w sprawie decyzji w oparciu o akta sprawy administracyjnej, nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy wymienione w pkt 1 skargi. Odnosząc się do zarzutu opisanego w pkt 2 skargi Sąd zauważa, iż wbrew stanowisku skarżącego, na postanowienie dotyczące wniosku dowodowego strony nie przysługuje zażalenie. Zarzuty strony w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia wniosków dowodowych mogą być jedynie podnoszone w ramach postępowania odwoławczego, czy też skargi do sądu administracyjnego. Ustosunkowując się do stanowisko strony co do konieczności uzyskania kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, Sąd stwierdza, iż art. 78 k.p.a. nie może być wykładany w sposób prowadzący do wniosku, iż każdy zgłoszony przez stronę wniosek dowodowy powinien być uwzględniony. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby bowiem, iż w postępowanie administracyjne, przy odpowiedniej inicjatywie dowodowej strony, nie mogłoby zostać w ogóle zakończone. Z przepisu art. 78 k.p.a. wynika zatem jedynie obowiązek uwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego okoliczności, które nie zostały w sposób jednoznaczny ustalone, a nie każdego wniosku, który strona postępowania uznaje za zasadny. Reguła to dotyczy odpowiednio postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1986 r., III SA 1160/85, ONSA 1986/1/19). Stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji nie potwierdza zarzutu strony co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o kolejną opinię rzeczoznawcy majątkowego. Oznacza to, iż zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. był chybiony, a naruszenie przez organ art. 123 k.p.a. poprzez brak formalnego ustosunkowania się do wniosku dowodowego strony przed wydaniem decyzji nie miał, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.