I SA/Wa 293/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. L., E. P., M. K., M. G. i M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..], po rozpoznaniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [..] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [..] lutego 1956 r. nr [..] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]i ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [..] lutego 1956 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [..], zapisanej w księdze wieczystej P. tom [..] wykaz [...] parcele nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, będącej współwłasnością E. R., S. R. i M. R. M. L. – spadkobierczyni E. R. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu, zarzucając brak wymaganych czynności przed wszczęciem wywłaszczenia, tj. brak złożenia oferty wykupienia nieruchomości, brak zaświadczenia właściwego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej PKPG oraz nieprecyzyjne wskazanie celu wywłaszczenia. Minister infrastruktury decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. M. L., reprezentowana przez adwokata R. N., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W ocenie organu orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [..] lutego 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...] nie narusza przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) ani przepisów postępowania. Organ wskazał, że wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P., a zatem podmiot uprawniony do nabywania w drodze wywłaszczenia nieruchomości na cele niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych związane z budową osiedli i domów. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości można ustalić zaś na podstawie zachowanej, choć niekompletnej, dokumentacji archiwalnej. Organ ustalił, że w dniu [...] grudnia 1954 r. zostało wydane zezwolenie nr [...] Ministra Budownictwa Miast i Osiedli na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości. Uzyskano też zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [..] na nabycie kompleksu nieruchomości o pow. [...] m2 pod budownictwo mieszkaniowe. Została wydana również opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. – Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1954 r. nr [...] wskazująca ogólną powierzchnię, położenie i oznaczenie nieruchomości niezbędnych dla zamierzenia inwestycyjnego. Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest oferty wzywającej właścicieli do sprzedaży nieruchomości, jednakże z treści samego kwestionowanego orzeczenia wynika, że starania o nabycie były czynione, jednak bez rezultatu. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wymagane przepisami art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Organ uznał też, że ze względu na brak wszystkich dokumentów archiwalnych o zachowaniu wymogów formalnych koniecznych do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu można pośrednio wnioskować z innych dokumentów. Z tego powodu też organ nie był w stanie odnieść się do zachowania wymogu czternastodniowego terminu do składnia przez właścicieli wniosków i sprzeciwów co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zarzutu braku doręczenia orzeczenia właścicielom nieruchomości. Organ wskazał, że brak udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do braku szczegółowego uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu, Minister uznał, że nie można potraktować tego uchybienia jako rażące naruszenie prawa, gdyż wymagane prawem elementy decyzji są w niej zawarte. W związku z powyższym Minister uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [..] lutego 1956 r. o wywłaszczeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L., M. K. M. G., E. P. i M. C., reprezentowani przez adwokata R. N. W skardze zarzucono: 1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji na dokonaniu błędnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości na cel wskazany we wniosku o wywłaszczenie, uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, wydania opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o postępowaniu wywłaszczeniowym, zachowania terminu do zgłaszania przez właścicieli nieruchomości wniosków i sprzeciwów oraz prawidłowego doręczenia decyzji wywłaszczeniowej właścicielom nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 3 pkt 3, art. 5 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 7 ust. 3 pkt 2, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 pkt 2, art. 18 ust. 1, 2 i 3 in fine oraz art. 20 ust. 1, a także art. 24 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 27 a contrario Konstytucji RP z dnia 23 kwietnia 1935 r. w zw. z art. 33 ust. 2 a contrario Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. polegające na uznaniu, że wezwanie właścicieli nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych jest skuteczne i nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy przepis dopuszczający taki tryb wzywania był sprzeczny z Konstytucją kwietniową i Konstytucją z 1952 r. 4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym polegające na uznaniu, iż brak uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu na jakich dowodach organ oparł swe ustalenia co do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Infrastruktury oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd skargi nie uwzględnił, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że badane w trybie nadzoru orzeczenie o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej P. tom [..] wykaz [...] parcele nr [..], nr [..] i nr [..] o łącznej powierzchni [..] m2, będącej współwłasnością E. R., S. R. i M. R. nie narusza w stopniu rażącym przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), na podstawie którego orzeczenie zostało wydane. Materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwala przyjąć, że wymogi wynikające z cytowanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. zostały spełnione. W szczególności zostało wykazane, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych – nieruchomość miała być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe w P. Wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P., która złożyła wniosek o wywłaszczenie z dnia [..] grudnia 1955 r. Wniosek o wywłaszczenie zawiera wskazanie powierzchni całej nieruchomości oraz powierzchni jej części, przeznaczonej do nabycia z powołaniem się na szkic sytuacyjny, opis tego, co znajduje się na nieruchomości oraz wskazanie właścicieli, którzy byli znani organowi. Z porównania powierzchni ogólnej wywłaszczonej nieruchomości i wskazanej w orzeczeniu o wywłaszczeniu oraz powierzchni poszczególnych działek składających się na tę powierzchnię ogólną wskazanych w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1954 r. i na planie sytuacyjnym, a także w opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1954 r. jasno wynika, że dokumenty te dotyczyły wywłaszczonych działek, tj. nr [...], nr [...] i nr [..] o łącznej powierzchni [..] m2. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, określone w art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., które ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a mianowicie: – wniosek terenowy z dnia [..] grudnia 1954 r.; – zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli ds. nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 16 grudnia 1954 r.; – opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [..] listopada 1954 r. nr [..] zawierająca stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych; – do wniosku o wywłaszczenie załączono zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [..] września 1954 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. o wstępnej lokalizacji budynku mieszkalnego przy ul. [..] i ul. [...] ; – plan sytuacyjny z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic. W aktach sprawy organ zgromadził także, wskazane w art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [..] na nabycie kompleksu nieruchomości o powierzchni [...] m2 po budownictwo mieszkaniowe. Odnosząc się do wymogu wynikającego z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., tj. wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił wykonawcy narodowych planów gospodarczych tę nieruchomość, uznać należy, że prawidłowa jest ocena Ministra Infrastruktury, iż został on spełniony. Z akt sprawy wynika, ze zezwolono na wezwanie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych. Taką formę wezwań przewidywał przepis art. 8 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., który wskazywał, że w przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadku, gdy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Wprawdzie w aktach sprawy brak jest wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Jednak prawidłowo Minister Infrastruktury przyjął, że ustalenie w zezwoleniu z dnia [..] grudnia 1954 r., że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych oraz wskazanie w treści orzeczenia o wywłaszczeniu na spełnienie obowiązku wezwania właścicieli do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, mogą stanowić dowód na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 dekretu. W ocenie Sądu, nie można przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy rażącego naruszenia przepisów art. 8 ust. 1 dekretu, bowiem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jasno, że właściciele wywłaszczonych nieruchomości zgadzali się na ich nabycie przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego ani też strona nie przedstawiła stosownych dokumentów, z których wynikałoby, że wymóg wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie został spełniony. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku skuteczności wezwań w formie obwieszczeń publicznych i zarzutu sprzeczności przepisów dopuszczających taki tryb wzywania z Konstytucją Kwietniową i Konstytucją z 1952 r. wskazać należy, że po pierwsze umocowanie do ustalenia takiego trybu znalazło się w art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Po drugie umocowanie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego do regulowania tych kwestii w formie zarządzenia z dnia [..] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) wynika także z jego pozycji ustrojowej i przekazanych mu kompetencji. Zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w Dzienniku Ustaw RP ogłasza się m. in. rozporządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydane celem wykonania ustaw lub dekretów i z powołaniem się na zawarte w nich upoważnienie. W myśl zaś art. 2 pkt 3 cytowanej ustawy w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" ogłasza się zarządzenia państwowych władz naczelnych i urzędów centralnych, wydane celem wykonania ustaw lub dekretów z powołaniem się na zawarte w nich upoważnienie. Państwową Komisję Planowania Gospodarczego zaliczyć zaś należy do naczelnych władz zgodnie z art. 4 i n. ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 7 , poz. 43 ze zm.). W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty co do braku skuteczności wezwań w formie obwieszczeń publicznych i zarzutu sprzeczności przepisów dopuszczających taki tryb wzywania z Konstytucją Kwietniową i Konstytucją z 1952 r. Uznać należy także, że uzasadnione jest stanowisko Ministra, iż ze względu na braki w materiale dowodowym, nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu zachowania terminu czternastodniowego na składnie przez właścicieli wniosków i sprzeciwów od dnia zawiadomienia właścicieli o wszczęciu postępowania. Przeprowadzana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej, będąca jednym z wyjątków od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej i służąca ocenie, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. tylko wówczas może prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie wystąpienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Podobnie brak doręczenia orzeczenia stronom postępowania może stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia z dnia 20 lutego 1956 r. o wywłaszczeniu określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzez stwierdzenie, że w kwestiach nieomówionych podtrzymuje się stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] kwietnia 2008 r. Jednakże jest to naruszenie prawa procesowego, które nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że decyzja wydana w trybie postępowania nadzorczego pomimo, że zawiera elementy ocenne, nie jest decyzją uznaniową. Z tego względu cytowane orzeczenia sądowe (s. 29 skargi) nie mają w sprawie żadnego odniesienia. Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [..] lutego 1956 r. nr [..] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...] rażąco narusza prawo. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.