II GSK 1636/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 87/11 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 87/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS") z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników. Zaskarżoną decyzją Prezes KRUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., którą odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za IV kwartał 2010 r. - w wysokości 321 zł. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji, który stwierdził, że T. K. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wnioskodawca podniósł, że od kilkunastu lat przewlekle choruje i ponosi nakłady finansowe na leczenie (realizacja recept, zalecenia żywnościowe), co przy ograniczonej możliwości pracy spowodowało kłopoty finansowe w jego gospodarstwie, a także wskazał, że od dwóch lat jest niezdolny do pracy, w związku z czym przedłożył zaświadczenie lekarskie. Organ administracji uznał, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem organu, wnioskodawca posiada źródła dochodu i majątek, z którego możliwe jest regulowanie należności, bowiem korzysta z dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, które w 2010 r. wyniosły ok. 3000 zł, zaś rodzina strony utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,14 ha i renty socjalnej żony T. K. (ok. 500 zł miesięcznie) oraz korzysta ze świadczeń pomocy społecznej wypłacanych w formie zasiłków okresowych i jednorazowych. Zgromadzona dokumentacja nie potwierdzała również, że wnioskodawca jest osobą niezdolną do wykonywania pracy, skoro decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówiono T. K. prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy z uwagi na niestwierdzenie u niego częściowej lub całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał również, że w jego gospodarstwie miały miejsce zdarzenia losowe, które osłabiłyby kondycję finansową i spowodowały obniżenie zdolności płatniczych. Wobec tego Prezes KRUS odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, zaś jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazał art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.). Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje administracyjne nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Powołując się na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego organ w sposób należyty ocenił sytuację zdrowotną i stan majątkowy strony. Organ rozpatrzył podnoszone przez skarżącego wnioski i twierdzenia, zaś dokonana w sprawie ocena sytuacji wnioskodawcy opierała się na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego i nie wykraczała poza granice swobodnej oceny dowodów. Przy badaniu okoliczności sprawy organ uwzględnił zatem fakt, że sytuacja skarżącego jest trudna, jednakże nie zachodziła możliwość umorzenia składek, bowiem w oparciu o ustalone fakty (takie jak prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa rolnego i czerpanie z niego korzyści, uzyskiwanie innych dochodów, a także posiadanie określonych środków majątkowych) organ stwierdził, że możliwym jest zapłata objętej wnioskiem należności w kwocie 321 zł, która - zdaniem Sądu - jest stosunkowo niewysoka. Sąd wskazał dodatkowo, że umorzenie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników stanowi pomoc de minimis, która ma charakter selektywny i może być przyznana podmiotom, które znajdują się w przejściowo trudnej sytuacji i istnieje pozytywna prognoza co do dalszych wyników beneficjenta. Zatem skoro trudna sytuacja skarżącego nie ma charakteru przejściowego, to nie kwalifikuje się on do skorzystania z tej formy pomocy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył T. K., który zaskarżył to orzeczenie w całości i wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów sądowych oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, nieopłaconych w całości ani w części. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i niezasadnym oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego: - art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej jako "k.p.a.") przez przeprowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechanie udzielenia stronie wyczerpujących wyjaśnień i wskazówek co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na obowiązki skarżącego, brak działania organu z urzędu, zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, - art. 10 § 1 - 3 i art. 73 § 1 i 2 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w postępowaniu odwoławczym przez zaniechanie odebrania od skarżącego jednoznacznego oświadczenia co do faktycznego zaznajomienia się lub rezygnacji z zaznajomienia się z materiałami sprawy, a także co do ich kompletności i ewentualnej rezygnacji z nowych wniosków dowodowych, - art. 77, art. 78, art. 80 - 81 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co do którego skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się, - art. 107 § 3 k.p.a. przez ogólnikowość uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego, powtarzającego te same ogólne argumenty z innych wniesionych przez skarżącego spraw, co skutkowało przyjęciem błędnego stanu faktycznego i dowolność rozstrzygnięcia na skutek przekroczenia uznania administracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, że podstawą do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników musi być zaistnienie wyjątkowej sytuacji losowej mającej wpływ na sytuację finansową strony i musi mieć charakter przejściowy, w sytuacji gdy ustawodawca tego nie wyszczególnia i mówi o "przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego", co należy wykładać znacznie szerzej i brać pod uwagę normalną sytuację ekonomiczną rolnika, wysokość dochodów, wielkość rodziny i jej potrzeby, stan zdrowia, konieczność ponoszenia wydatków związanych z normalnym utrzymaniem i zapewnieniem minimum środków egzystencji sobie i rodzinie, leczeniem siebie, rodziny, możliwości majątkowe i zarobkowe rolnika w określonym rejonie jego funkcjonowania, usprzętowienie gospodarstwa, zakres upraw lub hodowli i inne tego rodzaju okoliczności dowodzące ważnego interesu, a także wskazanie, czy odmowa umorzenia nie pogłębi ubóstwa rolnika i jego rodziny, które to fakty w sprawie nie zostały rozpatrzone. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził między innymi, że skoro skarżący nie ma wykształcenia prawniczego, ma problemy zdrowotne i występował przed organami bez pełnomocnika, to obowiązkiem organów było udzielenie stronie wyczerpujących wyjaśnień i wskazówek co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki strony w związku ze statusem rolnika zobowiązanego do płacenia składek. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodów na takie pouczenia. Akta te nie zawierają także oświadczenia skarżącego, że zapoznał się z materiałem dowodowym i że rezygnuje z wniosków dowodowych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ przekroczył granice uznania administracyjnego. W sprawie nie ustalono, jaki dochód w skali roku przynosi gospodarstwo i czy w ogóle przynosi. Kwota płatności (3000 zł) podzielona na 12 miesięcy daje 250 zł miesięcznie. Bezsporne są kłopoty zdrowotne skarżącego, mającego na utrzymaniu żonę i dwoje dzieci. Uwzględniając nawet rentę socjalną żony (500 zł), to faktyczny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny skarżącego wynosi 750 zł, co nie zapewnia minimum socjalnego nawet po uwzględnieniu zasiłków z pomocy społecznej. W istocie jest to stan ubóstwa rodziny skarżącego, który musi być odnoszony do "ważnego interesu" w rozumieniu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Zgodnie z przepisem art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Jak wynika z treści przywołanego wyżej przepisu, ustawodawca uznał, że możliwość umorzenia wskazanych należności uzależniona jest od uznania administracyjnego, przy czym z uwagi na konieczność wzięcia pod uwagę przez organ stosujący prawo przesłanki ważnego interesu zainteresowanego – będącej zwrotem niedookreślonym – przyjmuje się, iż decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest aktem administracyjnym swobodnym (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt: II GSK 1061/09). Powszechnie akceptowany jest zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym pogląd, że uznanie nie pozostawia organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej, bowiem swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zaś zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Mając na uwadze powyższe dyrektywy stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 80 i 107 § 3 k.p.a. jest zasadny. Ma rację autor skargi kasacyjnej, że ogólnikowość uzasadnienia decyzji Prezesa KRUS, a w szczególności brak odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, w tym sytuacji materialnej skarżącego, przesądzają o dowolności rozstrzygnięcia, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Analiza obu decyzji Prezesa KRUS prowadzi bowiem do wniosku, że organ ten stwierdzał, iż z jednej strony sytuacja materialna i zdrowotna T. K. uzasadniała umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres roku 2009, a z drugiej strony sytuacja ta nie uzasadniała umorzenia analogicznych należności za część roku 2010. Nie przesądzając o tym, czy T. K. spełnia przesłanki określone w przepisie art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że obie decyzje Prezesa KRUS jedynie ogólnikowo odnoszą się do sytuacji materialnej T. K., wskazując na to, że jego rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego i renty socjalnej, a nadto korzysta ze świadczeń pomocy społecznej (decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r.), przy czym uzyskuje także przychód z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, a wnioskodawca nie wykazał, aby w gospodarstwie rolnym miały miejsca zdarzenia losowe mogące stanowić przesłankę do umorzenia należności (decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r.). W świetle tych tylko ustaleń organu administracji, trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że w sprawie nie ustalono, jaki dochód w skali roku przynosi gospodarstwo i czy w ogóle przynosi. Jest to okoliczność istotna w sprawie, gdyż wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że kwota płatności z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych (3000 zł w skali rocznej), łącznie z rentę socjalną jego żony (500 zł), daje faktyczny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny skarżącego w wysokości 750 zł, co nie zapewnia minimum socjalnego nawet po uwzględnieniu zasiłków z pomocy społecznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej jest to w istocie stan ubóstwa rodziny skarżącego, który musi być odnoszony do "ważnego interesu" w rozumieniu art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić, że organ administracji naruszył obowiązek określony w przepisie art. 7 k.p.a., gdyż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto – wbrew wymogowi określonemu w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. – nie organ ten nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, zastępując je jedynie własnymi ocenami. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na dalej idące ustalenia organu administracji co do dochodów T. K., które jednak nie znajdują odzwierciedlenia w obu wymienionych wyżej decyzjach. Tym samym – wbrew tezie wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji – organ administracji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę wszystkich podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności i nie dokonał ich oceny, czym naruszył przepisy art. 7 i 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 8 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 9, 10 § 1-3, 73 § 1 i 2, 77, 78 i 81 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Według autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów uzasadniony jest zaniechaniem udzielenia stronie wyczerpujących wyjaśnień i wskazówek co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na obowiązki skarżącego oraz uniemożliwieniem czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w postępowaniu odwoławczym przez zaniechanie odebrania od skarżącego jednoznacznego oświadczenia co do faktycznego zaznajomienia się lub rezygnacji z zaznajomienia się z materiałami sprawy, a także co do ich kompletności i ewentualnej rezygnacji z nowych wniosków dowodowych. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej w części nawiązuje do tych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają na organ administracji obowiązki informacyjne oraz zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania – art. 9, 10 § 1-3, 73 § 1 i 2 i 81 k.p.a., przy czym autor skargi kasacyjnej zaniechał wskazania, czy i jaki wpływ miały owe domniemane uchybienia na wynik sprawy. Niezależnie od tej wady skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że wskazane wyżej przepisy nie nakładają na organy administracji dalej idących obowiązków niż wynikające z ich jasnego brzmienia, a w szczególności obowiązku odebrania od stron jednoznacznego oświadczenia co do faktycznego zaznajomienia się lub rezygnacji z zaznajomienia się z materiałami sprawy oraz oświadczenia o ewentualnej rezygnacji z nowych wniosków dowodowych. Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty procesowe – naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art., 77 i 78 k.p.a., to uznać je należy za bezpodstawne, bowiem autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił ich w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy, co czyni niemożliwym poddanie w tym zakresie zaskarżonego orzeczenia kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, że podstawą do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników musi być zaistnienie wyjątkowej sytuacji losowej mającej wpływ na sytuację finansową strony i musi mieć charakter przejściowy, w sytuacji gdy ustawodawca tego nie wyszczególnia i mówi o "przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego", stwierdzić należy, że zarzut ten jest częściowo zasadny. Umknęło bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, że ważny interes zainteresowanego, jako określona w przepisie art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jest zwrotem niedookreślonym, który zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu – interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny – ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu. To, że norma prawna określna w przepisie art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników operuje opisanym zwrotem niedookreślonym ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania jej treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo ważąc interes zainteresowanego musi dokonać oceny jednostkowej, bez – co do zasady – odwoływania się do systemu normatywnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na błędnej wykładni przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest zasadny. Inną rzeczą jest przy tym kwestia, czy w świetle zasad udzielania pomocy de minimis w rolnictwie wnioskodawcy może być udzielona taka pomoc, jednakże ocena tej kwestii nie może być przeprowadzona w procesie wykładni normy prawnej zawartej w art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.