IV SO/Po 2/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. przy udziale sprawy z wniosku Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] przeciwko Burmistrzowi [...] w przedmiocie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia oddalić wniosek Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. pełnomocnik Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] (dalej: "Stowarzyszenie") wniósł o wymierzenie Burmistrzowi [...] (dalej "Burmistrz") grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 20 maja 2010 r. wraz z aktami, to jest nie wykonanie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.: dalej w skrócie "p.p.s.a."). Wnioskodawca wskazał, iż była to skarga "na bezczynność Burmistrza [...] w załatwieniu podania z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej – SZMW [...] – w procedurze uchwalania planu" miejscowego, która, zdaniem wnioskodawcy, została wniesiona do organu (Burmistrza) w dniu 21 maja 2010 r. Do wniosku dołączono m.in. odpis skargi (zatytułowanej: "Skarga na bezczynność Burmistrza [...]"), opatrzonej własnoręcznym podpisem pełnomocnika oraz kserokopie: dowodu nadania przesyłki poleconej nr [...] w dniu 20 maja 2010 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki przez organ w dniu 21 maja 2010 r. (k. 9v. akt sądowych), które wszakże nie zawierały żadnej adnotacji pozwalającej ustalić zawartość przesyłki (w szczególności określić rodzaj i datę nadanego nią pisma). W odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie skargi Stowarzyszenia z dnia 20 maja 2010 r. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ poinformował, że w dniu 21 maja 2010 r. wpłynęła do niego skarga Stowarzyszenia z dnia 20 maja 2010 r., ale na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na dowód tego Burmistrz załączył skan pierwszej strony tej skargi (zatytułowanej: "Skarga na bezczynność SKO w [...]"), a także pozostałą korespondencję w przedmiotowej sprawie, w tym, oprócz pism wymienianych pomiędzy organem i Stowarzyszeniem, także pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia 02 kwietnia 2010 r. wraz z kopią zażalenia Stowarzyszenia z dnia 26 marca 2010 r. na bezczynność Burmistrza (k. 18–19) oraz odpowiedź Burmistrza z dnia 14 kwietnia 2010 r. na to pismo (k. 17). Jednocześnie organ podkreślił, że ze względu na okoliczności sprawy pozostawał w zasadnym przekonaniu, iż Stowarzyszenie wnosi skargę na bezczynność SKO (k. 15). Natomiast skargi Stowarzyszenia na bezczynność Burmistrza dotychczas nie otrzymał (k. 29). Organ nadesłał wydruk z rejestru korespondencji przychodzącej do Urzędu z dnia 21 maja 2010 r., z którego wynika, że w tym dniu wpłynęła od Stowarzyszenia "skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność SKO dot. planu zagospodarowania terenu [...]" (k. 45). Organ poniósł, że pismo to potraktował, zgodnie z jego treścią, jako skargę na bezczynność SKO, która została mu przesłana jedynie do wiadomości (k. 60). Z kolei pełnomocnik wnioskodawcy – w odpowiedzi na wezwanie Sądu do pełnego udokumentowania sposobu i daty wysłania przesyłki zawierającej skargę na bezczynność Burmistrza – nadesłał kserokopię skargi z dnia 20 maja 2010 r. (zatytułowanej "Skarga na bezczynność SKO w [...]"), która, według oświadczenia pełnomocnika, została w tym samym dniu nadana przesyłką poleconą nr 120568780 (k. 53). W nadesłanej kserokopii, zamieszczone w drugiej linii tytułu skargi słowa "na bezczynność SKO w [...]" zostały odręcznie przekreślone; podobnie na stronie 2 w punkcie 3 skargi, rozpoczynającym się od słów "zasądzenie od SKO w [...] ...", wyrazy "SKO w [...]" zostały przekreślone i w to miejsce odręcznie nadpisano słowo "Burmistrza". Zarazem nie zamieszczono na niej żadnej adnotacji, z której by wynikało, kiedy i przez kogo zostały te odręczne zmiany do treści skargi wprowadzone, a w szczególności, czy zmiany te figurowały również na oryginale skargi wysłanym do organu. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SO/Po 9/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż załączona do wniosku skarga na bezczynność Burmistrza nigdy do tego organu nie wpłynęła. Oznacza to, iż w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, co stanowi tzw. "nienazwaną" przyczynę niedopuszczalności skargi (tu: wniosku), skutkującą jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie przez pełnomocnika wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 09 lutego 2011 r. (sygn. akt II OSK 121/11) uchylił zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego postanowienia – odrzucenie skargi – a przedmiotem rozpoznania wynikającym z komparycji oraz z uzasadnienia postanowienia, z których wynika, że był nim wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. NSA podkreślił, że zachodzi zasadnicza różnica między merytorycznym rozpoznaniem wniosku opartego na art. 55 § 1 p.p.s.a. i oceną jego zasadności, a dopuszczalnością wniesienia skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a W niniejszej sprawie rzeczą Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Burmistrza [...], która winna zostać przekazana do sądu administracyjnego stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. Zagadnienie to nie ma nic wspólnego z kwestią dopuszczalności wniosku o wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wniosek pełnomocnika Stowarzyszenia o wymierzenie Burmistrzowi [...] grzywny za nieprzekazanie "skargi z dnia 20.05.2010 r. do WSA w Poznaniu na bezczynność Burmistrza [...] w załatwieniu podania z dnia [...] października 2009 r." W związku z tym należy na wstępie zauważyć, że w aktach sądowych figurują trzy różne skargi Stowarzyszenia opatrzone datą 20 maja 2010 r. Pierwsza, załączona w odpisie przez pełnomocnika Stowarzyszenia do wszczynającego niniejsze postępowanie wniosku z dnia 13 sierpnia 2010 r. o wymierzenie Burmistrzowi grzywny, nosi tytuł "Skarga na bezczynność Burmistrza [...]", a w punkcie 3 zawiera wniosek o "zasądzenie od SKO w [...]" na rzecz skarżącego kosztów postępowania (k. 8–9). Druga skarga (a ściślej: skan jej pierwszej strony), została nadesłana przez organ i nosi tytuł "Skarga na bezczynność [...]" (k. 16). Trzecia skarga, to przedłożona przy piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 29 października 2010 r. kserokopia "Skargi na bezczynność [...]", zawierająca odręczne korekty polegające na: skreśleniu drugiej linii tytułu (tj. słów: "na bezczynność SKO w [...]") oraz przekreśleniu w punkcie 3 słów "SKO w [...]" i w to miejsce nadpisanie wyrazu "Burmistrza" (k. 54–55). Zarazem z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż żadna z wersji skarg przedłożonych Sądowi przez pełnomocnika Stowarzyszenia nigdy nie wpłynęła do tego organu. Przyznaje to pośrednio sam wnioskodawca, gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedzionej w niniejszej sprawie pisze (k. 73), że omyłkowo w skardze na bezczynność (w wersji złożonej w organie) dwukrotnie odwołano się do "SKO w [...]" zamiast do "Burmistrza [...]" (a więc nie mógł to być dokument tożsamy z odpisem załączonym do wniosku), a zarazem nie wspomina o poczynieniu jakichkolwiek skreśleń w treści tej skargi (zatem nie był to także dokument tożsamy z kserokopią załączoną do pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 29 października 2010 r.). Takie wadliwe i wprowadzające w błąd działania pełnomocnika wnioskodawcy niepomiernie wydłużyły niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, nastręczając Sądowi trudności w ostatecznym ustaleniu, jakiej treści skarga (na działanie jakiego organu) rzeczywiście wpłynęła do Burmistrza [...]. Zgodnie z art. 54 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (§ 1), zaś organ jest zobowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). W razie niezastosowania się do tego obowiązku sąd, w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści przywołanego art. 55 § 1 p.p.s.a. jasno wynika, że kwestia grzywny została pozostawiona uznaniu sądu, który rozstrzygając w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 182). W ocenie Sądu ogół okoliczności rozpoznawanej sprawy nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga, która według treści wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie miała zostać wniesiona do organu w dniu 21 maja 2010 r. (tj. "Skarga na bezczynność Burmistrza [...]"), w rzeczywistości w tej dacie do organu nie wpłynęła. W tym dniu Burmistrz otrzymał skargę Stowarzyszenia "na bezczynność [...]". Zważywszy, że w tamtym okresie zawisła przed SKO w [...] sprawa z zażalenia Stowarzyszenia na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy podania z dnia 12 października 2009 r. w terminie (k. 18–19), niejednoznaczna treść skargi (mylące sformułowanie tytułu i wniosku w pkt 3 skargi) rzeczywiście mogła wprowadzić organ w błąd co do tego, przeciwko bezczynności którego z organów (SKO czy Burmistrza) została skierowana. Innymi słowy, nienadanie przez organ dalszego biegu skardze faktycznie przez Stowarzyszenie wniesionej (tj. "Skardze na bezczynność SKO w [...]") było przede wszystkim wynikiem niedostatecznie starannego jej zredagowania przez skarżącego. Zatem nawet jeśliby dopatrywać się jakichś uchybień w działaniu organu w tej sprawie, to ich waga, a przede wszystkim stopień zawinienia organu, nie były na tyle znaczące, aby uzasadniały wymierzenie grzywny. Należy bowiem podkreślić, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. - pełniąca z założenia funkcję dyscyplinującą - ma w swej istocie również charakter penalny. Z tego względu powinna być wymierzana powściągliwie, zasadniczo tylko w takich okolicznościach, gdy fakt uchybienia przez organ obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. i jego wina nie budzą wątpliwości, a stopień stwierdzonego zawinienia organu uzasadnia sięgnięcie po ten środek. W szczególności zaś przy jego stosowaniu nie można z okoliczności zawinionych przez stronę wyprowadzać skutków niekorzystnych dla organu. W niniejszej sprawie nieprzekazanie Sądowi skargi Stowarzyszenia w istotnej mierze było następstwem jej niestarannej redakcji, w tym mylnego zatytułowania skargi – która, co trzeba podkreślić, została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego). Od profesjonalnego pełnomocnika należy zaś oczekiwać takiego redagowania pism procesowych, aby ich treść była jasna i nie nasuwała wątpliwości co do rzeczywistych intencji autora. A już zwłaszcza jeśli, jak zadeklarowano w treści skargi, pismo to zostało sporządzone dużym nakładem pracy i po wielogodzinnej analizie. Mając wszystko to na względzie Sąd uznał, iż wniosek Stowarzyszenia o wymierzenie organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 55 oraz art. 151 w zw. z art. 166 k.p.a. orzekł jak w sentencji.