II OSK 1468/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 91/11 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę (pkt 1 wyroku) M.K. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Jednocześnie Sąd I instancji przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie tytułem zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 29 ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – zwana dalej "Prawo wodne"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dynów z dnia [...] lutego 2010 r., odmawiającą skarżącej uwzględnienia wniosku z dnia [...] maja 2009 r. We wniosku tym skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Dynów o uregulowanie stosunków wodnych na działce nr [...] położonej w Harcie, będącej własnością A.D. Wskazała, że w związku z pracami ziemnymi prowadzonymi przez A.D. (zasypanie stawu) podniósł się poziom wód podziemnych, co zagroziło stabilności konstrukcji budynku mieszkalnego i wywołało skutek w postaci zalewania jej posesji tj. działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wójt Gminy Dynów odmówił nakazania A. D. przywrócenia stanu poprzedniego na działce [...] stanowiącej jej własność i położoną w miejscowości Harta. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po przeprowadzeniu rozprawy w terenie z udziałem stron, Wójt Gminy Dynów decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] od strony południowej sąsiaduje z działka nr [...] stanowiącą własność syna skarżącej, od strony północnej z działką [...] stanowiącą własność M. i K.S., od strony wschodniej z drogą powiatową nr [...] Dynów – Błażowa, której zarządzającym jest Zarząd Dróg Powiatowych w Rzeszowie. Działka nr [...], stanowi współwłasność skarżącej i R.K. oraz jest oddzielona od działki nr [...] drogą asfaltową (droga powiatowa relacji Dynów – Błażowa). Działka nr [...] jest działką niezabudowaną, w latach ubiegłych we wschodniej jej części istniał staw, który został zasypany nawiezionym gruntem. Źródło zasilające istniejący wcześniej staw ujęte zostało studnią kopaną i zgodnie z oświadczeniem A.D. ujęte w system rur odwadniających Ø 160 ułożonych na warstwie kruszywa o różnej frakcji, a następnie zasypane ziemią. Woda odprowadzana jest drożnym rowem wzdłuż północnej granicy działki nr [...] do rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...] Dynów – Błażowa. Woda przepływa przepustem pod drogą, a następnie odprowadzana jest wzdłuż południowej granicy działki nr [...] do potoku Harta. Ustalono, że system rowów i przepustów odprowadzających wody jest drożny. Prawidłowo też wykonano obudowy źródła. Pomiar głębokości występowania poziomu wód podziemnych wykonany przez pracowników Państwowego Instytutu Geologicznego w Krakowie w dniu 16 lipca 2009 r. wykazał, że zwierciadło wody znajduje się 1,2 m poniżej powierzchni terenu. Na obszarze działki [...] nie stwierdzono występowania wód stagnujących, wysięków wód, podmokłości itp. Zgodnie z wykonaną ekspertyzą hydrologiczną wykonane na terenie działki nr [...] prace spowodowały zmiany warunków hydrogeologicznych (obniżenie zwierciadła wody) w stosunku do stanu sprzed zasypania stawu i zdrenowania terenu. Wykonany drenaż na części przedmiotowej działki polepszył warunki wodno-gruntowe. Teren został osuszony, a zwierciadło wód podziemnych uległo obniżeniu w stosunku do pierwotnego. Organ I instancji ustalił również, że w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] (działka współwłasności skarżącej i R.K.) znajduje się studnia kopana, w której stwierdzono występowanie wody podziemnej na głębokości 1,33 m poniżej powierzchni terenu. Na terenie posesji stwierdzono występowanie wody w płytkim wykopie, w sąsiedztwie przyłącza kanalizacyjnego z budynku mieszkalnego. W bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika usytuowane jest odprowadzanie ścieków do rowu odprowadzającego wody do potoku Harta. Wskazano, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że część odprowadzanych ścieków z domu skarżącej może na skutek nieszczelnej instalacji kanalizacyjnej przedostawać się na powierzchnię działki nr [...], a część spływa do rowu odprowadzającego wody do potoku Harta, jednocześnie go zanieczyszczając. Organ podniósł, że z wydanej przez biegłego opinii wynika, że w podmokłości na działce nr [...] należy dopatrywać się w nieszczelności instalacji kanalizacyjnej. Organ I instancji dodał, że występujące na elewacji budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], drobne pęknięcia mogą być spowodowane wzmożonym ruchem kołowym na drodze powiatowej relacji Dynów – Błażowa, niewłaściwą konstrukcją fundamentów lub całego budynku. Organ wskazał, że nie można stwierdzić z jakiego okresu pęknięcia te pochodzą. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał nie dowodzi, że zmiana stanu wody na gruncie dokonana przez A.D. wpłynęła negatywnie na grunty sąsiednie. Oznacza to, że nie zachodzi sytuacja określona w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że aby organ mógł nakazać właścicielowi gruntu, na którym nastąpiły zmiany, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, spełnione muszą zostać przesłanki tj. zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwość tej zmiany dla gruntów sąsiednich. Przesłanki te mają charakter bezwzględny i muszą wystąpić łącznie i pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym. Kolegium podniosło, że w toku postępowania zostały przeprowadzone dwukrotne oględziny, wysłuchano strony i świadków oraz przeprowadzono ekspertyzę hydrologiczną. Z materiału dowodowego wynika, że na działce nr [...] zasypano staw i zdrenowano teren, co naruszyło panujący na gruncie stan wody, jednakże zmiana ta nie spowodowała szkody na gruncie sąsiednim. Powyższe potwierdza wykonana ekspertyza hydrologiczna. Ekspertyza ta spełnia znamiona obiektywnej opinii biegłego i w tym zakresie jest prawidłowa. Organ wskazał, że jeżeli odwołująca nie zgadza się z tą ekspertyzą to może zlecić wykonanie kolejnej na swój koszt. Za niezasadne organ uznał zarzuty o nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Wobec sprzecznych zeznań stron i świadków, organ wydając decyzję oparł się przede wszystkim na przeprowadzonych oględzinach terenu i ekspertyzie hydrologicznej. Wynika z nich, że zmiany na działce nr [...] nie mają szkodliwego wpływu na działkę nr [...]. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy uznając, że został on prawidłowo ustalony, co oznacza, że niezasadny był zarzut naruszenia przez organy art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżąca wielokrotnie podnosiła zarzuty wobec wydanej w sprawie ekspertyzy hydrogeologicznej zarzucając jej nierzetelność i nieobiektywność, nieustalenia zakresu robót na działce [...], czasu prowadzenia tych robót, a przed wszystkimi zarzuciła ekspertyzie brak ustaleń faktycznych nie zgadzając się z jej wnioskami końcowymi. Sąd I instancji wskazał, że opinia ma na celu ułatwienie należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wtedy, gdy potrzebne są do tego wiadomości specjalne. Opinia sama nie może natomiast być źródłem materiału faktycznego sprawy ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem jej oceny, tak jak domaga się tych ustaleń skarżąca. Sąd I instancji wskazał przy tym, że dopuszczenie dowodu z opinii biegłych z urzędu, czy też na wniosek strony powinno nastąpić w zasadzie postanowieniem określającym precyzyjnie zakres i przedmiot opinii. W rozpoznawanej sprawie brak jest takiego postanowienia. W ocenie Sądu I instancji, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy albowiem w przedstawionej ekspertyzie Instytutu Geologicznego, w części wstępnej powołane zostało zlecenie Wójta Gminy Dynów zmierzające do odpowiedzi na pytanie, czy zasypanie stawu podniosło poziom wód podziemnych zagrażając stabilności konstrukcji budynku mieszkalnego oraz zalewania działki skarżącej. Zakres i przedmiot więc badania został precyzyjnie określony, a wydający ekspertyzę Instytut w tym zakresie ustalenia poczynił oraz udzielił odpowiedzi na zadane mu pytanie. W ocenie Sądu I instancji, w tym stanie sprawy organ dysponując pełnym materiałem dowodowym tj. protokołami wizji, przesłuchaniami świadków oraz stron, a także przywołaną wyżej ekspertyzą hydrogeologiczną był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o dyspozycję art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, będzie tylko i wyłącznie badanie czy zmiany stanu wody na gruncie poprzez zasypanie stawu szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, zaś poza postępowaniem pozostanie kompleksowe badanie przyczyn powstawania pęknięć ścian budynku skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, a organ je w sposób dostateczny uzasadnił. W ocenie Sądu I instancji, niezrozumiałym jest zarzut skarżącej, a także stanowisko organów w przedmiocie zaliczki na wydanie kolejnej opinii, bowiem nie wynika z akt sprawy, że skarżąca z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z kolejnej opinii występowała. Zdaniem Sądu I instancji, nie można również przyjąć, że sam organ zobowiązany jest dopuścić dowód z kolejnych biegłych, w sytuacji, gdy złożona opinia nie jest korzystna dla strony. W ocenie Sądu I instancji, znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza hydrogeologiczna wykazuje zupełność i jasność, odpowiada na postawione pytania, a na jej ocenę nie wpływają wyrażone w niej uwagi nie związane z jej przedmiotem, a także przypuszczenia wykraczające poza zakres wiedzy specjalistycznej z tej dziedziny. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że pomiędzy zasypaniem stawu i występowaniem "na posesji" skarżącej zalewania wodami gruntowymi oraz degradacją budynku mieszkalnego, nie ma związku przyczynowo-skutkowego i w konsekwencji nieuwzględnieniem żądania skarżącej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania – art. 106 § 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 227-228, 231-233 § 1 k.p.c. "poprzez brak gruntownego zbadania całości materiału dowodowego i ‚pochopne przyznanie mu przymiotu prawdziwości i zupełności bez uwzględniania całego kontekstu sprawy i ludzkiego względu na to, że skarżąca dochodzi uregulowania kwestii, która ma dla niej niezwykłe znaczenie, bo dotyczy działki siedliskowej i domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wydane rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a. w razie braku stwierdzenia naruszenia norm proceduralnych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227, 228, 231, 232 i 233 § 1 k.p.c. w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. Na wstępie należy przypomnieć, że sąd administracyjny kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy lecz sam ich nie ustala. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że biorąc pod uwagę dwukrotne oględziny przedmiotowego terenu, przesłuchanie stron postępowania jak i świadków oraz wyniki ekspertyzy hydrogeologicznej stosunków wodnych na działce nr [...] opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie brak jest przesłanek do przyjęcia twierdzenia, że zasypanie stawu na działce [...] spowodowało pękanie ścian w budynku mieszkalnym na działce pani M. K. w zakresie wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego. Wynika to także z tego, co również podnosi ekspertyza hydrogeologiczna, że pomimo zasypania stawu przedmiotowy teren został odpowiednio odwodniony i osuszony zaś zwierciadło tych wód podziemnych zostało obniżone wobec stanu pierwotnego. Stąd, dokonane roboty na działce nr [...] nie oddziałują w tym zakresie negatywnie na działkę skarżącej pani M.K. jak i usytuowany na danej działce budynek mieszkalny. Ponadto są to wiadomości specjalne w rozumieniu dyspozycji art. 84 § 1 k.p.a., które podlegają ocenie zgodnie z dyspozycją art. 77 i 80 k.p.a., a ich zastosowanie zostało poddane właściwej kontroli przez Sąd I instancji. Świadczy o tym również ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie samowolnego wykonania drenażu na działce nr [...], biorąc pod uwagę prawidłowość techniczną, która poprawiła warunki gruntowo-wodne, przy zastrzeżeniu zastosowania wobec inwestora sankcji z art. 93 Prawa budowlanego. Należy także podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono nawet zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 77, 80 i 84 § 1 k.p.a. w zakresie braku przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli ich zastosowania przez właściwe organy. Dlatego też brak jest także w tym stanie faktycznym jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3, 4 p.p.s.a. jak i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227, 228, 231, 232 i 233 § 1 k.p.c., które to przepisy k.p.c. stosuje się tylko odpowiednio. Sąd administracyjny zgodnie bowiem z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające i to tylko z dokumentów urzędowych, jeżeli jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W tej sprawie powyższa przesłanka nie wystąpiła, biorąc pod uwagę także, iż Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję ostateczną według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania. Oznacza to, że sąd administracyjny nie prowadzi w pozostałym zakresie samodzielnie żadnego postępowania dowodowego, np. nie przesłuchuje świadków, nie powołuje biegłych czy też nie zarządza oględzin. Oczywiście także Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrując skargę kasacyjną w rozumieniu art. 176 p.p.s.a. od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie przeprowadza żadnego postępowania dowodowego oprócz przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Dlatego też nie mógł brać pod uwagę złożonych dopiero podczas rozprawy w dniu 11 grudnia 2012 r. przez pełnomocnika strony skarżącej ekspertyzy hydrologicznej z listopada 2012 r. oraz orzeczenia techniczno-budowlanego z marca 2012 r., które nawet nie były znane Sądowi I instancji jak i nie powołała ich oczywiście strona skarżąca w postępowaniu dowodowym przed organami I i II instancji. Po drugie, biorąc pod uwagę prawidłową kontrolę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy Prawo wodne z powodu braku w tej sprawie jego zastosowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie art. 29 ust. 3 tejże ustawy. Ponadto błędnie w zarzucie kasacyjnym nie podniesiono, że dotyczy to w istocie art. 29 ust. 3 cyt. ustawy Prawo wodne. Dlatego też brak było także jakichkolwiek przesłanek do zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. 188 ustawy p.p.s.a. Ubocznie należy stwierdzić, że sąd administracyjny, biorąc pod uwagę jego ustawową kognicję, nie może odnosić się do kwestii oddziaływań w formie tzw. immisji pośrednich, o których m.in. stanowi uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 39/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 85. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny – w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. – do którego pełnomocnik skarżącej powinien złożyć stosowne oświadczenie.