I SA/Sz 788/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na 2008 r. oddala skargę. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] nr [...] przyznał J. M. płatności do gruntów rolnych na rok 2008 w kwocie [...] zł, w tym: 1) [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO), 2) [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (dalej UPO). We wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych J. M. zadeklarował do JPO [...] ha. Przy uwzględnieniu obowiązującej w 2008 r. stawki 339,31 zł do 1 ha, płatność ta w odniesieniu do deklarowanej powierzchni powinna wynosić [...]zł. Kwota ta została przez organ I instancji zmniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią zgłoszoną ([...]ha – uwzględniającą również dokonane przez wnioskodawcę zmiany do wniosku), a stwierdzoną ([...]ha). Różnica procentowa wynosiła 14,52 %, co – zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., ze zm.) – uzasadniało pomniejszenie w danym roku płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę, czyli o [...]zł. Wykryta różnica obszarowa wynikała z tego, że zgłoszone działki ewidencyjne Nr [...] z obrębu M., gm. M. oraz działka nr [...] z obrębu M., gm. M., podlegały wyłączeniu z JPO ponieważ w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosku ustalono, że w latach poprzednich, w wyniku kontroli na miejscu, stwierdzono że nie były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W związku z tym organ wyjaśnił, że powierzchnie te – jako niespełniające kryteriów określonych w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 – oznaczone w protokole kontroli jako DR-10, nie mogą być deklarowane we wnioskach o przyznanie płatności bezpośrednich w latach następnych, także przez kolejnych posiadaczy tych gruntów, gdyż zostały one trwale wykluczone z płatności – o czym organ powiadomił wnioskodawcę, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Powierzchnia działek wykluczonych na tej podstawie wyniosła łącznie [...] ha. Ponadto w trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono inne nieprawidłowości dotyczące działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, o czym poinformowano wnioskodawcę. W związku z tym wnioskodawca dokonał korekty wniosku, zmniejszając zadeklarowaną powierzchnię o 0,38 ha. Organ stwierdził jednak, że zmniejszenie działki S o 0,20 ha nie wywołało skutków prawnych, bowiem cała działka S została wykluczona na podstawie art. 124 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Uwzględniono więc zmniejszenie powierzchni o 0,18 ha. W dniu 5 marca 2009 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości polegające na zwiększeniu lub pomniejszeniu we wniosku faktycznych powierzchni niektórych zadeklarowanych działek rolnych i po kompensacji tych powierzchni w zakresie JPO stwierdzono mniejszą powierzchnię o 0,40 ha. Uwzględniając zatem ww. pomniejszenia powierzchni do płatności JPO (9,29 ha, 0,18 ha, 0,40 ha = 9,87 ha), płatności z tego tytułu naliczono do powierzchni 67,96 ha. W zakresie płatności UPO powierzchnia zadeklarowana wynosiła 3,89 ha, a stwierdzona była mniejsza o 0,01 ha. W związku z tym – zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, ze zm.) oraz zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 (...) – organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej, wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej. Wobec tego, płatność UPO została przyznana do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, a należna kwota tej płatności wyniosła [...] zł – przy uwzględnieniu obowiązującej stawki płatności wynoszącej [...] zł do 1 ha. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. M. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej JPO, tzn. odmowy przyznania płatności do działek Nr [...], o łącznej powierzchni 9,29 ha. Uzasadniając odwołanie J. M. powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 marca 2006 r. o sygn. akt: I SA/Sz 564/05 oraz I SA/Sz 565/04, uchylające decyzje organów obu instancji, w których to wyrokach stwierdzono też, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, bowiem nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, pozwalający na uznanie, że ww. działki nie spełniały warunków do uzyskania płatności na rok 2004. Wobec tego skarżący stwierdził, że w świetle tych wyroków stosowanie wykluczenia z tytułu nałożonego w 2004 r. symbolu DR-10 jest bezzasadne i przedwczesne, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd sprawy płatności za rok 2004. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z [...] nr [...] – wydaną m.in. na podstawie: art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217, ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1, ze zm.), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm.), art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że odpowiada ona prawu oraz ustalonym w sprawie faktom. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania oraz wskazał przepisy określające zasady postępowania w sprawach przyznawania przedmiotowych płatności. Organ ten wyjaśnił, że prawidłowo przeprowadzona 4 października 2004 r. kontrola terenowa - opisana w raporcie, który nie został podważony przez ówczesnego producenta - wykazała, iż ww. działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., stwierdzono bowiem odłóg ze znaczącą ekspansją drzew, co wskazywało na niedokonywanie zabiegów agrotechnicznych przez okres kilku lat, a tym samym na niespełnienie kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Skutkowało to – zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - trwałym wykluczeniem przedmiotowego obszaru z płatności bezpośrednich, jako nie utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ wyjaśnił przy tym, że przepisy art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003 zostały zastąpione przez art. 124 rozporządzenia nr 73/2009, który nie wprowadził zmian w tym zakresie, co wskazuje na zamiar ustawodawcy unijnego utrzymania objęcia wykluczeniem z JPO gruntów nie utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Wskazując, iż uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych w odwołaniu decyzji nastąpiło z przyczyn formalnych, organ stwierdził, że nie powoduje to automatycznego objęcia wykluczonych działek płatnością bezpośrednią. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części dotyczącej działek nr [...]– o łącznej powierzchni 9,29 ha - i przyznanie płatności dla tych działek. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na argumentację przedstawioną w odwołaniu, a ponadto wniósł o uwzględnienie wyroków WSA w Szczecinie: z 08.03.2006 r. sygn. akt I SA/Sz 565/05, z 08.03.2006 r. sygn. akt I SA/Sz 564/05 i z 20.08.2009 r. sygn. akt I SA/Sz 264/09, a także z (załączonych do skargi): skargi kasacyjnej skarżącego oraz protokołu z kontroli z 18.07.2008 r. - jako dowodów w sprawie. Wymienionymi wyrokami, wydanymi w sprawach ze skarg poprzedniego producenta dla ww. działek, uchylone zostały decyzje odmawiające przyznania płatności bezpośrednich za rok 2004. W ocenie skarżącego, decyzje te stanowiły podstawę do odmowy przyznania jemu płatności za rok 2008, natomiast w ww. skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Szczecinie z 06.05.2009 r. sygn. akt I SA/115/09, w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, zawarta została argumentacja, która znajduje częściowe uzasadnienie do niniejszej skargi. Ponadto skarżący stwierdził, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 18 lipca 2008 r. nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości na ww. działkach. Skarżący podniósł także, że w zaskarżonej decyzji organ powołał się na "cały szereg rozporządzeń WE, które w dacie składania wniosku o dopłaty (15.06.2004 r.) nie były opublikowane w języku polskim, czy też wręcz na rozporządzenia, które zostały wydane po dacie złożenia wniosku o dopłaty (15.06.2004 r.)", natomiast w protokole z kontroli z 4 października 2004 r. - który stanowił podstawę do odmowy przyznania płatności za rok 2008 - nie wskazano żadnej podstawy prawnej, w oparciu o którą przeprowadzono kontrolę. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna, nie ma bowiem podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 143b ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.), systemem jednolitej płatności obszarowej objęte zostały obszary wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 28 października 2003 r. i - zgodnie z jego art. 156 in fine - wiąże ono "w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". Wymieniony wyżej art. 143b został dodany do rozporządzenia z dniem 1 maja 2004 r. W związku z tym, w ocenie Sądu, wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, obowiązane były zatem od 1 maja 2004 r. stosować zasadę wyrażoną w art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia 1782/2003 – określającą które obszary użytków rolnych objęte zostały systemem jednolitej płatności obszarowej – niezależnie od daty opublikowania tych przepisów w językach obowiązujących w tych państwach. Państwa te nie mogły bowiem rozszerzyć, poza ustalenia zawarte w tym rozporządzeniu unijnym, obszarów objętych przedmiotowymi płatnościami. Zasadę ustanowioną w powołanym wyżej art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia 1782/2003 potwierdza przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm.), zgodnie z którym, "rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (...)". Przepisy art. 143b ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 zostały zastąpione przez przepis art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., które weszło w życie z dniem 1 lutego 2009 r. – lecz mające zastosowanie od 1 stycznia 2009 r. (co wynika z art. 146 ust. 1 w zw. z art. 149 tego rozporządzenia oraz z tabeli korelacji zawartej w jego załączniku XVIII). Uchylenie rozporządzenia nr 1782/2003 nastąpiło więc z dniem 1 stycznia 2009 r. Ponadto zgodnie z art. 146 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009: "2. Odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonywane w niniejszym rozporządzeniu traktowane są jako odniesienia do tego rozporządzenia obowiązującego przed uchyleniem. Odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII." W związku z powyższym należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo powołano przepis art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zamiast art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 – obowiązującego do dnia 1 stycznia 2009 r., a więc w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Uchybienie to nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem brak powołania albo mylne powołanie w podstawie prawnej przepisu, który obowiązywał w okresie objętym decyzją, i z którym ta decyzja jest zgodna, nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. Mając na względzie zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy należy uznać, że w zaskarżonej decyzji materiał ten został prawidłowo rozpatrzony i oceniony. Jak bowiem wynika z raportu kontroli terenowej, przeprowadzonej w dniu 4 października 2004 r., ww. przedmiotowe działki, do których w rozpatrywanej sprawie odmówiono płatności JPO, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. – ponieważ w trakcie tej kontroli stwierdzono "odłóg" ze znaczną ekspansją wieloletniego zadrzewienia (częściowo wyciętego), co wskazywało na to, że nie dokonywano na tych działkach zabiegów agrotechnicznych przez okres kilku lat. Skoro przedmiotowe działki nie spełniały kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, oznacza to, że w ogóle nie zostały one objęte systemem jednolitej płatności obszarowej, przewidzianym w ustawodawstwie unijnym i krajowym. Wykluczenie z tych płatności ma więc charakter trwały i dotyczy wszystkich kolejnych producentów, posiadaczy tych działek. Zatem zasadne i zgodne z tymi przepisami oraz powołanym w zaskarżonej decyzji art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego było również wykluczenie przedmiotowych działek z jednolitej płatności obszarowej na rok 2008. W tym zakresie skarga (ani odwołanie) nie zawiera żadnych zarzutów, natomiast wskazane przez skarżącego wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygnaturach: I SA/Sz 564/05, I SA/Sz 565/05 i I SA/Sz 264/09 dotyczą T. M., a więc innego producenta. W sprawach tych uchylono decyzje odmawiające przyznania płatności za 2004 r. z tytułu JPO, UPO i ONW, wyłącznie z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu. Sąd nie zajął natomiast stanowiska w kwestiach merytorycznych. Tym samym wskazane wyroki nie mają żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej 18 lipca 2008 r. nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości na ww. przedmiotowych działkach, stwierdzić należy, że fakt taki również nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro – jak wskazano powyżej – działki te zostały trwale wykluczone z płatności, a w istocie, nie zostały one w ogóle objęte systemem płatności obszarowych. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, iż w zaskarżonej decyzji organ powołał się na "cały szereg rozporządzeń WE, które w dacie składania wniosku o dopłaty (15.06.2004 r.) nie były opublikowane w języku polskim, czy też wręcz na rozporządzenia, które zostały wydane po dacie złożenia wniosku o dopłaty (15.06.2004r.)", a ponadto w protokole z kontroli z 4 października 2004 r. nie wskazano żadnej podstawy prawnej, w oparciu o którą przeprowadzono kontrolę, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie, dotyczącej płatności na rok 2008, data składania przez poprzednika skarżącego producenta wniosku o płatności na rok 2004 (15.06.2004r.) nie ma żadnego znaczenia, nie ma więc też znaczenia, czy powołane w zaskarżonej decyzji akty prawne obowiązywały 15 czerwca 2004 r., albo czy w tym dniu były opublikowane w języku polskim. W zaskarżonej decyzji zasadnie bowiem wskazywano przepisy obowiązujące w roku 2008 (z ww. zastrzeżeniem dotyczącym rozporządzenia Rady nr 73/2009, zamiast rozporządzenia Rady nr 1782/2003). W dacie przeprowadzania kontroli z 4 października 2004 r. – ustalenia dokonane w trakcie tej kontroli (o której powiadomiono producenta rolnego), miały bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy – obowiązywała natomiast ww. ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), obowiązująca w okresie od 1 maja 2004 r. do 27 lutego 2007 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 2004 r.) określała ona "warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określonych przepisami Unii Europejskiej", zwanych dalej w ustawie "płatnościami". Tymi "przepisami Unii Europejskiej", były rozporządzenia: - Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, - Rady nr 1244/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1259/1999 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, - Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej. Przepisy wymienionej ustawy regulowały także tryb przeprowadzania kontroli (art. 6 ust. 1 – 10). Tryb kontroli regulowały również przepisy (art. 23 – 48) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Przepisy te nie wymagały jednak – co zarzucono w skardze – aby protokół kontroli wskazywał podstawę prawną, w oparciu o którą przeprowadzono kontrolę. Mając wszystko powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a nieuzasadniona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).