I SA/Wa 1391/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skarg C. S. i B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części, a w pozostałej części wydanie jej z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej stwierdza nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1954 r. w odniesieniu do lokali nr [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w nieruchomości wspólnej; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących C. S. i B. B. kwotę po 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych na rzecz każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. oraz udziałów w prawach do nieruchomości wspólnej, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali – zostały wydane z naruszeniem prawa. W pozostałej części organ stwierdził nieważność ww decyzji z 1954r. Powodem stwierdzenia nieważności było ustalenie, że powołane orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 21 listopada 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). 2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli C. S. i B. B. (dalej powoływani jako skarżący) oraz S. M. oraz S. i H. G. Skarżący podnieśli, że okoliczność sprzedania lokali nr[...] i [...] , których są właścicielami wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast właściciele lokali nr [...] i [...] wnieśli o uchylenie decyzji nadzorczej Ministra, ewentualnie o zapewnienie, że prawo własności ich lokali nie jest i nie będzie w żaden sposób kwestionowane. 3. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Minister wskazał, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w sytuacji, kiedy przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową – rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Minister podtrzymał również swoje stanowisko, co do tego że sprzedaż lokali nr [...] i [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Podstawą sprzedaży tych lokali były bowiem decyzje administracyjne Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do właścicieli przedmiotowych lokali, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja dekretowa o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia praw związanych z tymi lokalami. Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych przez właścicieli lokali nr [...] i [...] – to Minister stwierdził, że organ nadzorczy w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności nie rozstrzyga o prawach właścicieli lokali. II. Zarzuty zawarte w skargach i stanowisko organu 1. Skarżący na powyższą decyzję Ministra wnieśli analogiczne skargi, w których zarzucili naruszenie art. 156 § 2 Kpa. Skarżący wskazali, że organ nadzoru nie rozważył konsekwencji zmiany ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r. i uchyliła dwuetapowe kreowanie prawa użytkowania wieczystego. Od powołanej daty nabycie własności lokalu oraz związanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego nie następowało w wyniku wykonania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących powołane akty notarialne miały charakter samoistny, a wydane przed 5 grudnia 1990 r. decyzje o sprzedaży lokali nie wywoływały żadnego skutku prawnego. 2. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 3. Postanowieniem z dnia 9 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy ze skarg B. B. oraz C. S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 2. Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej została wyjaśniona w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w szczególności uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 - ONSA 1997, z 2 poz. 49, oraz uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98 - ONSA 1999, z 1 poz. 13). Z ich uzasadnienia wynika, że nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz państwa lub gminy, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku poprzez wydanie decyzji. Co do zasady stanowisko Ministra jest zgodne z tą linią, iż w sytuacji kiedy sprzedaż lokalu oraz oddanie nieruchomości dekretowej w użytkowanie wieczyste nastąpiło w wykonaniu decyzji administracyjnej – to samo orzeczenie dekretowe nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. 3. Zdarzają się jednak sytuacje szczególne, które związane są z fundamentalną transformacją polskiego prawa nieruchomości, które nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r. Sytuacja prawna lokali skarżących została ukształtowana właśnie w momencie transformacji systemu – bowiem decyzja o sprzedaży lokali została wydana przed 5 grudnia 1990 r., jednak akty notarialne został zawarte już w ramach systemu, który nie wymagał wydania decyzji administracyjnej. Takie sytuacje wymagają szczególnego podejścia, nie zaś zastosowania automatyzmu interpretacyjnego. 4. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę stanu prawnego w jakim zostały zawarte akty notarialne dotyczące sprzedaży lokali na rzecz skarżących. Do dnia 5 grudnia 1990r. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14 poz. 74 ze zm.) stanowił, że zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedza wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Po zmianie ustawy, która m.in. zniosła publicznoprawne mechanizmy obrotu nieruchomościami publicznymi jak wydawanie decyzji wprowadzając regulacje cywilistyczne, trudno jest wywodzić że decyzje o sprzedaży lokali były tymi zdarzeniami prawnymi, które stanowiły podstawę sprzedaży lokali. W zaskarżonej decyzji zabrakło w tej materii wykładni systemowej, którą należało zastosować w pierwszej kolejności. 5. Sąd w całości podziela zarzuty zawarte w skargach, że akty notarialne sprzedaży lokali miały charakter samoistny – istnienie w obrocie prawnym decyzji o sprzedaży lokali nie wywoływało w wypadku sprzedaży lokali nr [...] i [..] jakiegokolwiek skutku prawnego. Niemożliwym jest bronienie tezy, że decyzje o sprzedaży tych lokali wywołały jakiekolwiek skutki związane ze sprzedażą lokali. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu również w odniesieniu do lokali nr [...] i [...] jako sprzedanych na podstawie aktów notarialnych nie mających już powiązania z decyzjami o sprzedaży lokali wywołała nieodwracalne skutki prawne. Analogiczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. I SA/Wa 1112/09. Dlatego w tym zakresie konieczne jest ponowne wydanie decyzji przez Ministra uwzględniającego tę kwestię. Natomiast w pozostałym zakresie decyzja Ministra Infrastruktury jest prawidłowa – w związku z tym wystarczające jest uchylenie tylko decyzji wydanej w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy w celu dokonania korekty zakresu w jakim decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.