II OSK 595/12

Dnia 3 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1206/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1206/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Rzeszowa, działając na wniosek "[...]" Sp. z o.o. z/s w R., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: Osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "[...]" z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi, budynek biurowo-handlowy wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...] oraz włączenia do dróg publicznych przez działki nr [...],[...],[...] w obrębie [...], położonych w R. przy ulicy [...] i [...]. Odwołanie wniósł Zastępca Prokuratora Rejonowego dla Miasta Rzeszowa, wnioskując o jej uchylenie w całości i zarzucając rażącą obrazę art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Wskazał, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Nie została dokładnie wyjaśniona kwestia ewentualnego zaliczenia zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej zabudowy mieszkaniowej zakładów "[...]" S.A. i [...] Sp. j. do zakładów o zwiększonym albo dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i związaną z tym potrzebą odsunięcia tej zabudowy na bezpieczną odległość, co zwłaszcza w przypadku tego drugiego zakładu wiąże się z zagrożeniem wycieku z instalacji chłodniczej amoniaku, stanowiącego bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie odwołującego się, wydana decyzja narusza także art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż obszar planowanej inwestycji stanowią tereny przemysłowe, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla żadnej z działek sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji nie przewiduje zagospodarowania polegającego na wznoszeniu budynków mieszkalnych, tak indywidualnych jak i przybierających postać osiedla. Brak na działkach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej uniemożliwia więc określenie wymagań urbanistycznych dotyczących linii nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników jej kształtowania oraz architektonicznych (gabarytów i formy obiektów budowlanych); najbliższe budynki mieszkalne położone są w odległości ok. 300 m w linii prostej od terenu inwestycji i nie mogą być uznane za najbliższe sąsiedztwo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 59, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji formułując w swojej decyzji "zalecenie" odsunięcia projektowanej zabudowy w pasie 60 m zasięgu strefy zagrożenia od granic zakładów [...] i "[...]" jako potencjalnych sprawców poważnych awarii ze względu na magazynowanie i używanie amoniaku, dopuścił się naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepis ten daje możliwość określenia wyłącznie jednoznacznych warunków zabudowy w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta Rzeszowa nie wziął także pod uwagę dokonanego przez [...] w dniu [...] czerwca 2010 r. w trybie art. 250 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129 poz. 902 ze zm.) zgłoszenia prowadzenia zakładu o zwiększonym ryzyku poważnej awarii przemysłowej w związku z posiadaniem na terenie zakładu instalacji amoniaku. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w R. wniósł sprzeciw wobec zamiaru uruchomienia takiego zakładu przy ul. [...] w R.; została ona uchylona decyzją Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a do dnia wydania decyzji przez Prezydenta M. Rzeszowa Komendant Miejski PSP w Rzeszowie nie wniósł sprzeciwu. Organ I instancji mimo posiadania informacji o wpłynięciu wniosku o zgłoszenie zakładu o zwiększonym ryzyku nie dokonał w tym zakresie analizy zagrożenia dla lokalizacji osiedla, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Kolegium powołało się również na art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakazuje uwzględnić ograniczenia wynikające z ust. 5, stanowiącego, że osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Definicję takiego zakładu zawiera art. 248 ust. 1 tej ustawy, zaliczając do nich w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej zakłady o zwiększonym i o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Kolegium podzieliło również zastrzeżenia Prokuratora odnośnie pominięcia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji kwestii analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Została ona dokonana wobec bardzo rozległego obszaru, ustalonego w sposób dowolny i bez jakiegokolwiek kryterium, zaś w przypadku decyzji o warunkach zabudowy uzasadnienie faktyczne powinno m.in. wyjaśniać powody wyznaczenia granic obszaru analizowanego w określonej odległości od granic działki której dotyczy wniosek. Ustalając rozmiar tego obszaru organ powinien wykazać, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Decydujący wpływ na zachowanie ładu przestrzennego ma też analiza przedmiotowej lokalizacji pod kątem wynikającej z art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Planowane osiedle położone jest w obszarze przemysłowym, otaczają go zakłady [...], "[...]", [...] oraz budynki hurtowni, których to obiektów nie można pominąć przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podkreśliło, iż zadaniem organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą, a także czy charakter nowej zabudowy nie ograniczy w przyszłości zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Brak takich ustaleń w decyzji Prezydenta M. Rzeszowa powoduje jej wadliwość w świetle art. 107 § 3 K.p.a. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało objętą odwołaniem decyzję za przedwczesną, a jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia uzasadnione koniecznością przeprowadzenia postępowania w znacznej części. W jego ponownym toku organ pierwszej instancji powinien dokonać analizy uzupełnionego materiału dowodowego pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w szczególności art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie "[...]" Spółka z o.o. zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77 § 1, 107 § 3, 134, 136, 138 § 1 i 2 K.p.a., 2. Naruszenie § 4, 5, 6, i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), 3. Naruszenie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535), 4. Naruszenie art. 248 § 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, 5. Naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 6. Błąd w ustaleniach faktycznych, 7. Dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału dowodowego, 8. Nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę, tj. rozprawy przed wydaniem orzeczenia oraz przesłuchania w charakterze świadka A. S. oraz architekta sporządzającego projekt przedmiotowej decyzji i analizy urbanistycznej na okoliczność potwierdzenia je prawidłowości, wyjaśnienia podnoszonych w odwołaniu kwestii dot. zagrożenia ze strony [...] oraz zgodności zasięgu planowanej inwestycji z funkcją otoczenia. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że zarzuty skarżącej stanowią jedynie polemikę z oceną Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu, podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy odwoławcze przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą dalszych rozważań. Wskazał, że zaskarżony akt jest decyzją kasacyjną, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mającą podstawę prawną w art. 138 § 2 K.p.a. Zauważył, że zgodnie z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Sąd podkreślił, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy objętej skargą, zauważył, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w punkcie 2 zawiera "zalecenie odsunięcia projektowanej zabudowy w pasie 60 metrów zasięgu strefy zagrożenia wycieku amoniaku od granic zakładów [...] oraz [...], potencjalnych sprawców poważnych awarii. Oba z zakładów zostały zaliczone do potencjalnych sprawców poważnych awarii ze względu na magazynowanie i wykorzystywanie w procesie produkcji amoniaku. Warunki zabudowy wymagają określenia jednoznacznych zasad, a nie zaleceń. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazuje uwzględnić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczenia wynikające z ust. 5 tegoż artykułu, który stanowi "że osiedla mieszkaniowe (...) powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii". Definicję zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zawiera przepis art. 248 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. O tym, jakie rodzaje i ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie decydują o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważniej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 30 poz. 208) Zgodnie zaś z art. 250 Prawa ochrony środowisk, prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku obowiązany jest do zgłoszenia zakładu państwowej straży pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, iż organ pierwszej instancji posiadał informację o wpłynięciu zgłoszenia zakładu o zwiększonym ryzyku, lecz nie dokonał analizy zagrożenia dla lokalizacji osiedla w sąsiedztwie takiego zakładu. Zdaniem Sądu, brak jest również uzasadnienia dla przyjęcia przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego i wykazania, że jest on uzasadniony koniecznością zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, nie ma także prawidłowej analizy "dobrego sąsiedztwa". Planowane osiedle położone jest w obszarze przemysłowym (zakłady [...] i [...] oraz budynki hurtowni i [...]). Obiektów tych nie należy pomijać przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Według Sądu pierwszej instancji, zakres uzupełnienia postępowania wyjaśniającego znacznie przekracza kryterium ustalone przez przepis art. 136 K.p.a. i zasadnym było wydanie decyzji kasacyjnej. Skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o. o. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego W. M. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1206/10 i wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń oraz ustalenie błędnego stanu faktycznego, poprzez wyrażenie poglądu, że: - organ I instancji posiadał informację, że wniosek o zgłoszenie zakładu o zwiększonym ryzyku wpłynął lecz nie dokonał analizy zagrożenia dla lokalizacji osiedla w sąsiedztwie takiego zakładu, - brak uzasadnienia dla przyjęcia przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego i wykazania, że jest on uzasadniony koniecznością zachowania ładu przestrzennego, - brak również prawidłowej analizy "dobrego sąsiedztwa". Planowane osiedle położone jest w obszarze przemysłowym, tj. zakłady [...] i "[...]" oraz budynki hurtowni i [...], a obiektów tych nie należy pomijać przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy Decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki, które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast czy warunki owe zostały spełnione należy do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 54 u.p.z.p. decyzja ta powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/2006 organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Podstawa skargi kasacyjnej została sformułowana wadliwie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i które zostały naruszone w sposób wskazany w art. 174 P.p.s.a. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Konieczne jest więc precyzyjne wskazanie naruszonego, zdaniem wnoszącego kasację, przepisu ustawy, poprzez podanie jednostki redakcyjnej (artykuł, paragraf, ustęp). Jest to szczególnie istotne w przypadku przepisów składających się z wielu jednostek redakcyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 133/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl./). Przepis art. 106 P.p.s.a. składa się z pięciu paragrafów, przy czym dwa pierwsze regulują przebieg rozprawy, a pozostałe dotyczą ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Wnosząca kasację nie wskazała naruszonego przepisu i już z tego powodu omawiana podstawa kasacji nie jest usprawiedliwiona. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Tymczasem zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony jedynie wówczas, gdy sad prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 16 do art. 106). Wreszcie, co równie istotne, art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, a kwestionowanych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1647/06, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl./). W analizowanej podstawie kasacji, zawierającej zarzut naruszenia art. 106 P.p.s.a. i określonej przez samego wnoszącego kasacje jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, w opisie naruszenia podniesiono kwestie wymagań, które zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna określać decyzja o warunkach zabudowy. Tak zgłoszony zarzut, bez sformułowania materialnej podstawy kasacji, w sposób przewidziany w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie podlega ocenie, o której mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a. Nie sposób jednak nie zauważyć, że przepis art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) odnosi się do lokalizacji inwestycji, przy czym w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja ta dokonywana jest w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na zakończenie skonstatować jeszcze można, że uzasadnienie skargi kasacyjnej ma dotyczyć podstaw kasacji. Wynika to wprost z art. 176 P.p.s.a. Uzasadnienie analizowanej skargi kasacyjnej wykracza poza zgłoszoną podstawę kasacji. Nie jest dopuszczalne traktowanie uzasadnienia jako podstawy skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona w tym uzasadnieniu nie podważa zasadności tezy zawartej w zaskarżonym wyroku, o trafności zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej opartej o art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.