II SA/Ke 77/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk – Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję – rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie obniżenia W. G. dodatku służbowego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 października 2010r. organ I instancji, działając na wniosek Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji S. wszczął w stosunku do W. G. postępowanie w przedmiocie obniżenia mu dodatku służbowego – z uwagi na brak realizowania przez tego funkcjonariusza powierzonych mu obowiązków służbowych w związku z przebywaniem od dnia 11 marca 2010r. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w S. obniżył W. G. z dniem 31 października 2010r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki tj. do kwoty 280,70 zł miesięcznie – w oparciu o przepis § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001r. nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, iż z powodu częstych absencji chorobowych W. G. nie realizuje powierzonych mu zadań. Nieobecność w pracy spowodowana tą przyczyną wyniosła w 2009r. – 146 dni, a w 2010r. – 218 dni. Organ podkreślił także, iż rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji z uwagi na interes społeczny tożsamy, w tym przypadku, z interesem służby. W odwołaniu od w/w rozkazu personalnego W. G. zarzucił organowi I instancji brak uwzględnienia § 9 ust. 1 i 6 oraz § 17 rozporządzenia, podkreślając, że ustawodawca nie zabronił funkcjonariuszom Policji przebywania na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, gdyż zaprzestanie służby z powodu choroby może trwać 12 miesięcy. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Podkreślono przy tym, że fakt przebywania przez stronę na długotrwałych zwolnieniach lekarskich nie stanowił przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności uzasadniające obniżenie wcześniej przyznanego dodatku służbowego, z uwagi na niewywiązywanie się przez funkcjonariusza z powierzonych mu zadań. Istotny bowiem jest związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy długotrwałą absencją chorobową a prawidłową realizacją zadań i czynności służbowych w tym okresie. W konsekwencji policjant, który od kilkunastu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w przyznanej dotychczas kwocie, gdyż istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a faktycznym wykonywaniem obowiązków lub pełnieniem służby na określonym stanowisku. Dodatek taki przyznaje się bowiem za należyte i faktycznie mające miejsce wykonywanie obowiązków służbowych – nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia powołanych przez skarżącego przepisów § 9 ust. 1 i 6 rozporządzenia, jako że funkcjonariuszowi nie cofnięto dodatku służbowego, a jedynie obniżono to świadczenie o 30 %, to jest do górnej granicy przewidzianej przepisami prawa. Z kolei regulacja § 17 rozporządzenia ma charakter przepisu przejściowego i również nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Na przeszkodzie w podjęciu zaskarżonej decyzji nie stał również art. 121 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2007r, nr 43, poz. 277 ze zm.), gdyż brak należytego wykonywania zadań i czynności służbowych, z uwagi na długotrwałe zwolnienie lekarskie, stanowi zmianę uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego. Z tego też względu przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby. Organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie znalazł również podstaw do uchylenia nadanego zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przytaczając treść art. 108 k.p.a. organ podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji w S. wydając zaskarżony rozkaz personalny, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób wyczerpujący zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i słusznie przedłożył interes społeczny, wyrażający się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia funkcjonariuszy Policji, nad indywidualny interes policjanta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. G. powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Skarżący wskazał jednocześnie, że w § 9 rozporządzenia brak jest zapisu, który uzasadniałby obniżenie dodatku służbowego z powodu choroby, podkreślając że nie był karany dyscyplinarnie oraz nie otrzymał negatywnej opinii służbowej. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie ulega wątpliwości, że skarżący W. G. przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, które łącznie wyniosły w 2009r. – 146 dni, a w 2010r. – 218 dni, a co za tym idzie, nie wykonywał w tym czasie żadnych obowiązków służbowych. Mając na uwadze powyższe organy obu instancji uznały za zasadne obniżenie otrzymywanego przez niego dodatku służbowego o 30%, to jest do kwoty 280,70 zł miesięcznie – na podstawie przepisu § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001r. nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Pierwszy z powołanych przepisów pozwala na obniżenie policjantowi przyznanego dodatku służbowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, natomiast drugi (stosowany odpowiednio) stanowi, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Tym samym rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy fakt przebywania policjanta na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i związane z tym niewykonywanie przez niego obowiązków służbowych, jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia. W tym celu należy odwołać się do treści art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Nie budzi wątpliwości Sądu, że cytowany przepis stanowi gwarancję niezmienności uposażenia policjanta w razie zaistnienia określonych w nim zdarzeń uniemożliwiających pełnienie służby, m.in. w czasie choroby. W tym miejscu godzi się podnieść, że dodatek służbowy przyznawany w oparciu o § 9 ust. 1 rozporządzenia jest dodatkiem do uposażenia o charakterze stałym (a więc ustalonym w stawkach miesięcznych stosownie do art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 i 5 ustawy o Policji) w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Mając na uwadze ratio legis omawianego przepisu, stwierdzić trzeba, że obniżenie dodatku służbowego należnego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, może nastąpić jedynie w razie zaistnienia takich zmian, które nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, uniemożliwiającą mu wykonywanie obowiązków służbowych. W stanie faktycznym sprawy, W. G. nie pełnił faktycznie służby i nie realizował powierzonych mu obowiązków właśnie z uwagi na chorobę i pozostawanie w związku z tym na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Okoliczność ta w żadnym razie nie może zostać uznana za zmianę, mającą wpływ na prawo do uposażenia policjanta lub na jego wysokość, w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż stanowisko oparte na takim założeniu zaprzecza zawartej w tym przepisie ustawowej gwarancji stałości uposażenia policjanta w okresie choroby. Ze względu na powyższe nie sposób podzielić stanowiska ego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, że "długotrwała absencja chorobowa nie stanowi podstawy do obniżenia dodatku służbowego, jednakże niewykonywanie w tym okresie faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych daje podstawę do negatywnej oceny jego służby, a tym samym do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku służbowego". W rzeczywistości bowiem, zdaniem Sądu, niewykonywanie przez skarżącego czynności służbowych pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, powodującą konieczność pozostawania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Podkreślić także należy, że zgodnie z art.121 ust.2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Nie ulega wątpliwości, że właściwy minister nie skorzystał z delegacji zawartej w zacytowanym wyżej przepisie, a zatem należy przyjąć, że ani w ustawie ani w innym akcie rangi podustawowej nie ma wyjątków od zasady stałości uposażenia policjanta w okresie choroby tj. poszczególnych składników tego uposażenia i ich wysokości, poza koniecznością uwzględnienia zmian, o jakich mowa w art. 121 ust.1 in fine, nie mających jednak – jak już wyżej wyjaśniono – zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Tymczasem oba orzekające w niniejszym przypadku organy uznały, że podstawą prawną obniżenia dodatku służbowego należnego skarżącemu pozostającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim jest § 9 ust. 5 rozporządzenia, dla którego delegacja ustawowa znajduje się w art. 101 ust.2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. Podkreślenia przy tym wymaga, że przypadki obniżania dodatków służbowych (zamieszczone między innymi w § 9) ustalone zostały na podstawie tej ostatniej delegacji ustawowej, stosownie bowiem do art. 104 ust.6 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Określone w § 9 ust. 5 tego rozporządzenia "szczególnie uzasadnione przypadki", w których dochodzi do obniżenia dodatku służbowego nie dotyczą jednak sytuacji, gdy policjant nie wykonuje czynności służbowych z uwagi na chorobę i związany z tym fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim. Inna interpretacja tego przepisu jest - w ocenie Sądu - nie do przyjęcia, gdyż omija delegację ustawową z art. 121 ust.2 ustawy o Policji i pozostaje w sprzeczności z ochroną uposażenia policjanta w okresie choroby, wyrażoną w ustępie pierwszym tego artykułu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające pogląd prawny przedstawiony powyżej.