II SA/Ke 76/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję- rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 76/11 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 14 października 2010r. obniżający A.owi S. z dniem 31 października 2010r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki tj. do kwoty 189 zł miesięcznie. Organ II instancji podniósł, że w odwołaniu od opisanego na wstępie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S., A. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz bezprawne zastosowanie art. 108 kpa. Zainteresowany wyjaśnił, iż w dniu 17 października 2009 roku na terenie S. został napadnięty, w wyniku czego doznał poważnych obrażeń ciała w postaci rozległego i ciężkiego stłuczenia głowy z bardzo licznymi złamaniami kości twarzy i czaszki. Powyższe spowodowało, iż był dwukrotnie operowany w szpitalu specjalistycznym w R.. W kwietniu 2010 roku powrócił do służby, jednakże stan jego zdrowia nie pozwalał mu na jej dalsze pełnienie. W lipcu 2010 roku został skierowany przez Komendanta Powiatowego Policji w S. do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej celem określenia jego stanu zdrowia. Zdaniem skarżącego, Komendant wydając rozkaz o obniżeniu mu dodatku służbowego oparł się na błędnych przepisach, bowiem nielogicznym jest ocenianie policjanta podczas jego usprawiedliwionej nieobecności w służbie z powodu choroby. Ponadto, Komendant wszedł w kompetencje MSWIA, gdyż na podstawie art. 121 ust. 2 ustawy o Policji tylko minister w porozumieniu z ministrem pracy w drodze rozporządzenia może w całości lub w części ograniczyć wypłatę niektórych dodatków w razie choroby. Odwołujący się nie zgodził się również z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. nie spełnia warunku niezbędności decyzji, a zwłoka w jego wykonaniu nie zagraża dobrom chronionym. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustalił, że w dniu 17 października 2009 roku w S. będąc w czasie wolnym od służby sierż. szt. A. S. został zaatakowany przez kilku mężczyzn, którzy dokonali na jego osobie rozboju. W wyniku powyższego zdarzenia ww. funkcjonariusz dwukrotnie przebywał w szpitalu tj. w okresie od 17 października do 20 października 2009 roku w Powiatowym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w S. na Oddziale Chirurgii Ogólnej oraz od 1 grudnia do 3 grudnia 2009 roku w Radomskim Szpitalu Specjalistycznym w R. na Oddziale Chirurgii Szczękowo-Twarzowej. Od dnia 17 października 2009 roku do 12 kwietnia 2010 roku nie pełnił służby w Policji z uwagi na zwolnienie lekarskie, które przerwał na okres 17 dni, aby od 29 kwietnia 2010 roku do 30 listopada 2010 roku ponownie jej nie pełnić z powodu złego stanu zdrowia. W związku z powyższym, w dniu 4 października 2010 roku Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji S. na podstawie § 9 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001r. nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w S. o obniżenie sierż. szt. A. S. dodatku służbowego o 30 % tj. do kwoty 189 zł, z uwagi na absencję chorobową ww. w służbie tj.: 76 dni w 2009 roku i 271 dni w 2010 roku, która stwarza problemy w bieżącej realizacji zadań w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym (przewidziane obowiązki wykonują inni policjanci). Uwzględniając opisany wyżej stan faktyczny, Komendant Wojewódzki Policji uznał, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] wydany został przez właściwy organ z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych i nie ma charakteru dowolności. Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2007r, nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia. Przytaczając treść art. 104 ust. 3 cyt. ustawy oraz § 9 ust. 1, 2 i 5, a także § 8 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia organ podkreślił, że sierż. szt. A. S. powinien pełnić służbę na stanowisku referenta ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w S.. Wymienionemu przyznany został dodatek służbowy w wysokości 270 zł miesięcznie. Przedmiotowa kwota została ustalona zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. W ramach zajmowanego stanowiska, zgodnie z Kartą opisu stanowiska pracy, ww. funkcjonariusz Policji zobowiązany był m. in.: do zapobiegania przestępstwom i wykroczeniom oraz innym zjawiskom patologii społecznej, chronienia życia i zdrowia obywateli oraz mienia, a także bezpieczeństwa i porządku publicznego, przestrzegania regulaminu służbowego w zakresie punktualności zgłaszania się do służby, przepisów mundurowych oraz uzbrojenia i wyposażenia, systematycznego rozliczenia uzyskanych efektów i wyników po zakończeniu służby zewnętrznej, rozliczania się na bieżąco i zgodnie z przepisami o gospodarce mandatowej z nałożonych mandatów karnych. Należy przy tym podkreślić, że przewidziane w Karcie opisu stanowiska pracy zadania nie były realizowane przez sierż. szt. A. S., bowiem wymieniony policjant przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, w okresie od dnia 17 października 2009 roku do 12 kwietnia 2010 roku oraz od 29 kwietnia 2010 roku do dnia 30 listopada 2010 roku (czyli przez 394 dni). Organ odwoławczy stwierdził, że w zaistniałej sytuacji otrzymywana przez sierż. szt. A. S. kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie korespondowała z treścią powołanego przepisu. Koniecznym jest również dodanie, że brzmienie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia jasno wskazuje, iż wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżać dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Obniżenie dodatku służbowego sierż. szt. A.owi S. dokonane przez Komendanta Powiatowego Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] nastąpiło w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości tj. o 30 %. Komendant obniżając dodatek służbowy wziął pod uwagę fakt, że policjant który przez kilkanaście miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku służbowego na poziomie innych, pełniących służbę na równorzędnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w S., nie korzystających z długotrwałych zwolnień lekarskich. Argumentacja przedstawiona przez bezpośredniego przełożonego policjanta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obniżającej dodatek służbowy zasługuje - w ocenie ego Komendanta Wojewódzkiego Policji - na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie przyznał racji skarżącemu, że nielogicznym jest ocenianie policjanta podczas jego usprawiedliwionej nieobecności w służbie z powodu choroby, bowiem obniżenie dodatku służbowego sierż. szt. A S. nie było spowodowane jego absencją chorobową, lecz faktycznym niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych, za które miał przyznany dodatek służbowy. Zatem w przedmiotowej sprawie brak realizacji zadań i czynności służbowych stanowiło zmianę (podstawę) uzasadniającą obniżenie dotychczasowego dodatku służbowego. W ocenie organu odwoławczego, nieuprawniony jest też wywód skarżącego o związku przyczynowo-skutkowym między napadem rabunkowym, któremu uległ w październiku 2009 roku, a późniejszą absencją chorobową uniemożliwiającą mu pełnienie służby i realizację przydzielonych zadań. Analiza materiałów postępowania wykazała bowiem, że sierż. szt. A. S. w wyniku napadu przebywał w szpitalu tylko 7 dni, natomiast zwolnienie poszpitalne trwało od 17 października 2009 roku do 4 stycznia 2010 roku (wydane przez specjalistę chirurgii stomatologicznej). Kolejne zwolnienia lekarskie policjant otrzymywał od specjalisty chorób wewnętrznych i medycyny rodzinnej oraz od specjalisty psychiatry. Trudno zatem przyjąć, że absencja chorobowa od 5 stycznia 2010 roku miała związek z napadem rabunkowym z 2009 roku. Ponadto podkreślić należy, że Komendant Powiatowy Policji w S. decyzję o obniżeniu dodatku służbowego sierż. szt. A. S. podjął dopiero po upływie 300 dni nieobecności funkcjonariusza w służbie. Przedmiotowa decyzja była poprzedzona rzetelną analizą stanu faktycznego i uzasadniona niemożliwością wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych, za które przyznany mu był dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz zarzutu wchodzenia w kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie ograniczeń wypłaty dodatków w razie choroby oraz powoływanego wyroku WSA , organ II instancji wskazał, że są one bezzasadne. Przepis art. 121 ust.1 ustawy o Policji nie ogranicza bowiem możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa. Fakt przebywania przez sierż. szt. A. S. na zwolnieniach lekarskich nie stanowił zatem przeszkody do dokonania przez Komendanta Powiatowego Policji w S. oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia, uzasadniające obniżenie przyznanego mu wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego powierzonych zadań i czynności służbowych. W sprawie nie jest sporne, iż długotrwałe absencje chorobowe skarżącego w 2009 roku i 2010 roku uniemożliwiały prawidłowe wywiązywanie się przez niego z powierzonych zadań oraz zapewnienie sprawnego funkcjonowania Ogniwa Patrolowo -Interwencyjnego Wydziału Prewencji. Zatem podjęcie przez Komendanta Powiatowego Policji w S. decyzji - rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego było zgodne z powołanymi przepisami rozporządzenia. Organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie znalazł również podstaw do uchylenia nadanego zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przytaczając treść art. 108 k.p.a. organ podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji w S. wydając zaskarżony rozkaz personalny, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób wyczerpujący zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i słusznie przedłożył interes społeczny, wyrażający się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia funkcjonariuszy Policji, nad indywidualny interes policjanta. Ponadto jasno podkreślił, że nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wynikało z konieczności niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez sierż. szt. A. S. kwoty dodatku do wymogów obligowanych przepisami prawa. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że w sprawie nie ma zastosowania § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, gdyż nie została dokonana ocena, o jakiej mowa w tych przepisach. Ponadto, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 121 ustawy o Policji, a zmianą mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego nie mogło być przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Dlatego w ocenie skarżącego, rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego wydany w okresie choroby policjanta, dotknięty jest nieważnością, gdyż zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią art. 121 ust.1 ustawy o Policji. Co do trybu zastosowania art. 108 kpa A. S. podniósł, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie ulega wątpliwości, że skarżący A. S. przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich w okresie od dnia 17 października 2009 roku do 12 kwietnia 2010 roku oraz od 29 kwietnia 2010 roku do dnia 30 listopada 2010 roku (łącznie przez 394 dni) i co za tym idzie, nie wykonywał w tym czasie żadnych obowiązków służbowych. Mając to na uwadze organy obu instancji uznały za zasadne obniżenie otrzymywanego przez niego dodatku służbowego o 30% na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia. Przepis ten pozwala na obniżenie policjantowi przyznanego dodatku służbowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do pytania, czy fakt przebywania policjanta na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i związane z tym niewykonywanie przez niego obowiązków służbowych, jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w § 9 ust.5 rozporządzenia. Odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa bez sięgnięcia do treści art. 121 ust.1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Przepis ten stanowi niewątpliwie gwarancję niezmienności uposażenia policjanta w razie zaistnienia określonych w nim zdarzeń uniemożliwiających pełnienie służby, m.in. w czasie choroby. Dodatek służbowy przyznawany w oparciu o § 9 ust.1 rozporządzenia jest dodatkiem do uposażenia o charakterze stałym (a więc ustalonym w stawkach miesięcznych stosownie do art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 i 5 ustawy o Policji) w rozumieniu art. 121 ust.1. Mając na uwadze ratio legis omawianego przepisu, obniżenie dodatku służbowego należnego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, może nastąpić jedynie w razie zaistnienia takich zmian, które nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, uniemożliwiającą mu wykonywanie obowiązków służbowych. W stanie faktycznym sprawy, policjant nie pełnił faktycznie służby i nie realizował powierzonych mu obowiązków właśnie z uwagi na chorobę i pozostawanie w związku z tym na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Taka okoliczność w żadnym razie nie może zostać uznana za zmianę, mającą wpływ na prawo do uposażenia policjanta lub na jego wysokość, w rozumieniu art. 121 ust.1 ustawy o Policji, gdyż stanowisko oparte na takim założeniu zaprzecza zawartej w tym przepisie ustawowej gwarancji stałości uposażenia policjanta w okresie choroby. Dlatego nie do zaakceptowania jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "obniżenie dodatku służbowego sierż. szt. A. S. nie było spowodowane absencją chorobową, lecz faktycznym niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych, za które miał przyznany dodatek służbowy". W rzeczywistości bowiem, niewykonywanie przez skarżącego czynności służbowych pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, powodującą konieczność pozostawania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Podkreślić także należy, że zgodnie z art.121 ust.2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Nie ulega wątpliwości, że właściwy minister nie skorzystał z delegacji zawartej w zacytowanym wyżej przepisie, a zatem należy przyjąć, że ani w ustawie ani w innym akcie rangi podustawowej nie ma wyjątków od zasady stałości uposażenia policjanta w okresie choroby tj. poszczególnych składników tego uposażenia i ich wysokości, poza koniecznością uwzględnienia zmian, o jakich mowa w art. 121 ust.1 in fine, nie mających jednak – jak już wyżej wyjaśniono – zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Tymczasem oba orzekające w niniejszym przypadku organy uznały, że podstawą prawną obniżenia dodatku służbowego należnego skarżącemu pozostającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim jest § 9 ust. 5 rozporządzenia, dla którego delegacja ustawowa znajduje się w art. 101 ust.2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. Podkreślenia przy tym wymaga, że przypadki obniżania dodatków służbowych (zamieszczone między innymi w § 9) ustalone zostały na podstawie tej ostatniej delegacji ustawowej, stosownie bowiem do art. 104 ust.6 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Określone w § 9 ust. 5 tego rozporządzenia "szczególnie uzasadnione przypadki", w których dochodzi do obniżenia dodatku służbowego nie dotyczą jednak sytuacji, gdy policjant nie wykonuje czynności służbowych z uwagi na chorobę i związany z tym fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim. Inna interpretacja tego przepisu jest - w ocenie Sądu - nie do przyjęcia, gdyż omija delegację ustawową z art. 121 ust.2 ustawy o Policji i pozostaje w sprzeczności z ochroną uposażenia policjanta w okresie choroby, wyrażoną w ustępie pierwszym tego artykułu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające pogląd prawny przedstawiony powyżej.