II SA/Kr 1520/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Decyzją z dnia 2 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 80 ust 2 pkt 1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.118) umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne, w związku z wnioskiem A.I. , w którym wniósł on o: "wyjaśnienie zasadności postawienia słupa energetycznego niskiego napięcia, który koliduje dostęp do działki nr [....] oraz wyjaśnienie czy został on postawiony zgodnie z dokumentacją wykonania sieci energetycznej". Podczas oględzin w terenie w dniu [....] listopada 2008 r. stwierdzono, że na wysokości działki nr [....] na działce nr [....] zlokalizowany jest betonowy słup o przekroju prostokątnym, na którym podwieszona jest sieć elektryczna napowietrzna oraz oświetlenie uliczne. Słup zlokalizowany jest w odległości 2,35 m od krawędzi drogi, 2,60 m od granicy działki nr [....] . Stan techniczny słupa określono jako dostateczny. Organ wskazał, iż żadna z instytucji, do której zwrócił się organ, nie posiadała dokumentów (w tym planu realizacyjnego i projektu budowlanego) dotyczących realizacji inwestycji. Pozwolenie na budowę było wydane pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, dlatego w sprawie powinny więc znaleźć zastosowanie przepisy tej ustawy. Ponieważ nie odnaleziono planu realizacyjnego a jedynie plan sytuacyjny który został sporządzony w październiku 1987r., a więc przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, oraz w związku z faktem, iż dopiero po uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor występował o zatwierdzenie planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, nie można wykluczyć, że przebieg linii na zatwierdzonym planie realizacyjnym (usytuowanie słupów energetycznych) był odmienny niż na planie sytuacyjnym. Nie zostało więc potwierdzone, że inwestor zrealizował inwestycję z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, co za tym idzie nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi linii przebudowywania tej linii i wszczęte postępowanie należy umorzyć. Odwołanie od tej decyzji wniósł A.I. , negując w nim prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Odwołujący podważył wiarygodność opinii technicznej w oparciu o którą organ ten poczynił swoje ustalenia. Jego zdaniem ekspertyza zawiera błędne wnioski przepisane wprost do uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nie udzieliła pełnych informacji żądanych przez organ w postanowieniu nakładającym obowiązek sporządzenia tej ekspertyzy. Ponadto na jej bezstronność rzutuje fakt, iż została sporządzona przez pracownika [....] S.A. K.J. , który jest Kierownikiem Działu Rozwoju i Utrzymania Sieci . Rozpoznając to odwołanie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 80 ust 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.118) decyzją z dnia 11 października 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżona decyzja nie została wydana prawidłowo. W trakcie postępowania organ I instancji nie zgromadził pełnej dokumentacji dotyczącej budowy sieci energetycznej. Wśród dokumentów przekazanych przez [....] S.A. brak zatwierdzonego planu realizacyjnego oraz projektu budowlanego. Nie ustalono też, kto był inwestorem oraz nie podjęto próby uzyskania dokumentacji powykonawczej. Zgodnie z przedstawionym planem sytuacyjnym z października 1987 r. inny był plan zabudowy w tej części osiedla, a umiejscowienie słupów nawiązywało do potrzeb przyłączenia budynków do sieci według planowanej wówczas, uwidocznionej na tym planie zabudowy. Wyjaśnienia tej kwestii należy dokonać na podstawie planów podziału działek z tamtego okresu, które winny znajdować się w dokumentacji geodezyjnej. Organ zwrócił też uwadze, że przedkładana [....] S.A. ocena techniczna nie jest wiążąca dla organu administracyjnego przy wydawaniu decyzji. Jest tylko jednym z dowodów w sprawie, który jak inne dowody podlega ocenie organu, zwłaszcza, że jest to dowód przedstawiany przez stronę postępowania, a w tym konkretnym przypadku autorem opracowania jest pracownik strony, reprezentujący tę stronę w prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy zauważył także, że decyzja organu I instancji zawiera sprzeczne twierdzenia. Oraz że doręczenia dla [....] SA dokonywane były nieprawidłowo. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, decyzję o umorzeniu postępowania należy uznać za przedwczesną i wydaną z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej zdefiniowanej w art. 7 i 77 k.p.a. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył [....] S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze wskazano, że wszelkie pisma kierowane w toku prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego były stronie skarżącej doręczane. W zakresie tym strona skarżąca nie znajduje podstaw do przyjęcia zasadności tezy, aby tym doszło do uchybień, albo naruszeń prawa. Skarżący wyrażanie oświadcza, że jej prawa jako strony postępowania w postępowaniu były w pełni zachowane. Co do zaś pozostałych kwestii strona skarżąca zwróciła uwagę, że jako bezzasadne należy uznać zlecenie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez uzyskanie innych dokumentów niż te zgromadzone w okresie budowy sieci, skoro, nie dysponują nimi zainteresowani oraz inne organy administracji a także Archiwum Państwowe. Co do wiarygodności ocen sporządzonych na zlecenie strony skarżącej, to przyczyną poddania ich w wątpliwość nie mogą być twierdzenia jednej ze stron, które nie jest zadowolona z ich treści. Zważywszy bowiem na przyczynę sporu, trudno będzie uzyskać w sprawie zadowolenie wszystkich stron postępowania. W ocenie strony skarżącej, w sprawie nie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, na którą to konieczność wskazuje organ administracyjny, a ewentualne braki w tym zakresie mogą być uzupełnione w trybie przepisu art. 136 k.p.a. przez sam organ administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Ocenie sądy podlegają także decyzje kasacyjne organów administracji wyższego stopnia wydawane w stosunku do decyzji organów I instancji pod względem ich legalności. Przepisem który reguluje tą kwestię jest art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz1071 z późn. zm.) który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. VII SA/Wa 936/08 LEX nr 478524 wyraził pogląd, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ administracji wyższego stopnia, może uchylić zaskarżona decyzję jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. Z sytuacji a taka many do czynienia w niniejszej sprawie aczkolwiek, zdaniem sądu, organ odwoławczy uchylając orzeczenie pierwszoinstancyjne, w uzasadnieniu decyzji nie zwrócił uwagi na wszystkie uchybienia w postępowaniu dowodowym których dopuścił się organ I instancji, które powinny został w postępowaniu wyjaśniającym uzupełnione. Prawidłowo organ II instancji uznał, iż sprawa nie została przez organ I instancji dostatecznie wyjaśniona i wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W trakcie postępowania organ I instancji nie zgromadził pełnej dokumentacji dotyczącej budowy sieci energetycznej. Wśród dokumentów przekazanych przez [....] S.A. brak w szczególności zatwierdzonego planu realizacyjnego. Organ I instancji swoja aktywność w postępowaniu dowodowym zawęził do zwrócenie się o przesłanie dokumentacji dotyczącej wykonania sieci na ul. [....] , do Archiwum Państwowego w K. Oddziału w B. oraz do [....] Region Dystrybucji B. , Zakładu Energetycznego T. W wyniku tego wystąpienia organ uzyskał jedynie informację z Archiwum Państwowego w K. Oddziału w B. , iż dokumentacji takiej nie odnaleziono oraz, że w sprawie tej organ powinien zwrócić się do Urzędu Miejskiego w B. , gdzie powinna być przechowywana dokumentacja prowadzonej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajduje się wprawdzie stwierdzenie, iż zwrócono się do Urzędu Miejskiego w B. o udostępnienie dokumentacji, ale w aktach administracyjnych brak takiego wystąpienia a także odpowiedzi udzielonej organowi przez Urząd Miejski w B. Nie uzyskano także odpowiedzi od Zakładu Energetycznego T. , ani też nie ponawiano monitów w tej sprawie. Z kolei z [....] Region Dystrybucji B. doręczył organowi plan sytuacyjny, wskazanie lokalizacyjne, decyzję o ustaleniu lokalizacji oraz decyzję o pozwoleniu na budowę. Dokumenty te jednak nie wyjaśniają istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii - jak zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym planem realizacyjnym powinien być zlokalizowany słup energetyczny znajdujący się obecnie na działce nr 7417. Zauważyć należy, iż dokumenty o których mowa wyżej, zostały przekazane organowi przez stronę postępowania [....] S.A. wraz z pismem przewodnim w którym strona ta nie oświadcza się w żaden sposób czy przekazuje całość dokumentacji jaką posiada dotyczącą wykonania sieci na ul. [....] , a w szczególności czy nie jest w posiadaniu planu realizacyjnego inwestycji oraz załączników graficznych i opisowych do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócić tu należy uwagę, iż z treści decyzji go 1988 r. o pozwoleniu na budowę, wynika, iż załączniki o których mowa wyżej (załącznik graficzny i opisowy) stanowiły jej integralną część. O dokumenty te organ wprost powinien zwrócić się do [....] S.A. tym bardziej, iż po pierwsze strona ta nie twierdziła w postępowaniu, iż dokumentacji takiej nie posiada a po drugie w ocenie technicznej jaką strona przedłożyła organowi, sporządzonej przez pracownika tej jednostki, znajduje się stwierdzenie, iż niezgodna z dokumentacją jest lokalizacja części słupów a co za tym idzie trasy przyłączy napowietrznych zasilanych z tych słupów, co zostało potwierdzone przez uprawnionego geodetę. Na jakiej podstawie pracownik [....] S.A. (czy też wcześniej uprawniony geodeta) takie stwierdzenie w ocenie technicznej by zawarł, gdyby nie dysponował bądź to planem realizacyjnym, bądź to załącznikami graficznymi i opisowymi do decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji, nie wykazał dociekliwości w tym zakresie, uznając z góry (pomimo przesłanek do przeciwnych wniosków), iż dokumentacja ta się nie zachowała. Jaka mowa o tym wyżej, w aktach brak także wystąpienia do Urzędu Miejskiego w B. w tej sprawie. Braki te powinny być w postępowaniu uzupełnione. Niezrozumiałe dla sądu są natomiast stanowisko organu odwoławczego w zakresie w jakim zaleca organowi I instancji prowadzić postępowanie w celu uzyskania dokumentacji powykonawczej inwestycji oraz planu podziału działek. Dowody te bowiem nie mogą wykazać ewentualnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę i plany realizacyjnego a jedynie potwierdzić stan istniejący obecnie. Zwrócić też należy uwagę, iż stanowisko organu I instancji, w zakresie oceny prawnej sprawy jest co najmniej niejasne. Organ uznał, iż w związku z brzmieniem art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nie wyjaśnił organ natomiast (aczkolwiek wprost wyraził taki pogląd) dlaczego jego zdaniem w tej sytuacji nie znajduje zastosowanie przepis art. 37 i 40 tej ustawy – o ile potwierdziły by się zarzuty, iż lokalizacja słupa energetycznego jest niegodna z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym planem realizacyjnym. Zwrócić należy mianowicie uwagę, iż art. 37 ust 1 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część. Przepis ten odnosi się zatem nie do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę (aczkolwiek obejmuje je także swoim zakresem) ale wybudowanych niezgodnie z przepisami, czyli między innymi sprzecznie z pozwoleniem na budowę. Dlaczego zatem organ wyklucza z góry jego zastosowanie w sprawie. Organ nie poddaje także analizie (nie czyni tego także organ II instancji) czy - o ile ustalono by, iż przedmiotowy słup zlokalizowany został niezgodnie z pozwoleniem na budowę i planem realizacyjnym - w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis art. 103 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten zatem odnosi się wyłącznie do art. 48 ustawy. Zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 lub art. 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie nakładają się na siebie. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97. Także w wyroku z dnia 21 września 2006 r. II OSK 1098/05 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odnoszącego się wyłącznie do art. 48 tej ustawy, nie można stosować do innych sytuacji niż wskazane w tych przepisach (na przykład do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego). Organ powinien zatem przeanalizować sprawę także pod tym kątem. Mając na uwadze powyższe, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).