I OSK 1180/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1795/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1795/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku K. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 października 2004 r. K. K. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o zawieszenie wszczętego postępowania do czasu zajęcia stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wojewoda Świętokrzyski przychylił się do tego wniosku i działając w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 stwierdził częściową niekonstytucyjność ww. ustawy. W wyniku tego uchwalona została nowa ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązująca od dnia 7 września 2005 r. Pomimo ww. rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, K. K. nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec powyższego Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne z wniosku K. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez H. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w mieście G., woj. [...] (obecnie [...]). Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie - wszczęte na wniosek K. K. - zostało zawieszone na jego żądanie postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. W terminie trzech lat od chwili zawieszenia tj. do dnia [...] października 2007 r., wnioskodawca nie zwrócił się o podjęcie postępowania. W związku z tym wniosek Wojewoda uznał za wycofany. Ze względu na brak wniosku osoby uprawnionej, prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zostało umorzone. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem K. K. złożył odwołanie, w którym nie kwestionował faktu, iż nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Podniósł jedynie, że czuje się pokrzywdzony, iż organ tak późno wydał decyzję o umorzeniu postępowania – czym uniemożliwił mu złożenie kolejnego wniosku przed upływem ustawowego terminu tj. 31 grudnia 2008 r. Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r. Minister stwierdził, że K. K. w dniu 4 października 2004 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania, a następnie przed upływem 3 lat nie złożył wniosku o podjęcie przez organ I instancji ww. postępowania. Z art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że po upływie 3 lat taki wniosek uważa się za wycofany. Wobec faktu, iż ww. żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane - tym samym nie ma podstaw do jego prowadzenia i staje się ono bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. K. W skardze powtórzył swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu dodając, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że organ nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania w terminie jednego miesiąca od upływu trzech lat od dnia zawieszenia postępowania tj. do dnia [...] listopada 2007 r. Wówczas miałby jeszcze ponad rok czasu na złożenie ponownego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez H. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, iż postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2004 r. o zawieszeniu postępowania zawierało pouczenie, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Ponieważ K. K. nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od chwili zawieszenia tj. do dnia [...] października 2007 r., to prawidłowo Wojewoda Świętokrzyski uznał wniosek dotyczący rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie za wycofany i umorzył postępowanie. Faktem jest, że uczynił to nie w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. (jednego miesiąca), a dopiero po upływie prawie 2,5 roku. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, to uchybienie nie miało wpływu na treść zaskarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. K., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiły skarżącemu dochodzenie swoich praw. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej – tzw. słusznego interesu obywatela, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę informowania stron, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, należało zatem ograniczyć się do zarzutów zgłoszonych w podstawach kasacyjnych. Zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż konsekwencją fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. jest objęcie zawieszonego postępowania regulacją art. 98 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, niezłożenie w okresie trzech lat, od daty zawieszenia postępowania, przez żadną ze stron, żądania podjęcia postępowania, powoduje, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, według którego w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2004r. na żądanie K. K. Ponadto w terminie trzech lat od chwili zawieszenia tj. do dnia [...] października 2007 r., wnioskodawca nie zwrócił się o podjęcie postępowania. W związku z tym zasadnie organ I instancji uznał wniosek strony za wycofany i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a. wyjaśnić należy, iż co prawda w niniejszej sprawie decyzja wydana została z przekroczeniem ustawowych terminów, to jednakże powyższe nie oznacza, że jest ona dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenie. Powoływanie się na opieszałe działanie organów administracyjnych i na niezałatwienie sprawy w terminie do tego przewidzianym w art. 35 k.p.a. nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżący dysponował stosownymi środkami do ustalenia przyczyn nieterminowego załatwienia sprawy i mógł złożyć zażalenie na tego rodzaju działanie do organu wyższego stopnia. Niemniej jednak z możliwości takiej nie skorzystał. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. Jakkolwiek zasady wyrażone we wstępnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązują organy do przestrzegania prawa m. in. przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) i zachowaniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), nakazując im czuwanie nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), to jednak nie oznacza to, iż strona może pozostawać w postępowaniu bierna. Obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną organy nie są zobowiązane do informowania stron o treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego za wyjątkiem strony, w sprawie której sporządzono pytanie prawne do tego Trybunału. Z tego względu organ nie miał obowiązku informować skarżącego o treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.