II SA/Wa 2026/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Janusz Walawski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i wyznaczenia na inne stanowisko służbowe 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w części dotyczącej określenia grupy uposażenia, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 2 i 5 oraz art. 44 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 19 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218, poz. 1699), zwolnił L. P. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 1 września 2010 r. wyznaczył na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...], orzekając, że na nowym stanowisku służbowym będzie mu przysługiwać uposażenie zasadnicze, wypłacane w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia [...]. W dniu 27 sierpnia 2010 r. L. P. wniósł od powyższego rozkazu personalnego odwołanie, w części dotyczącej określenia grupy uposażenia oraz ustalenia daty kadencji na stanowisku służbowym, podnosząc, że na stanowisku służbowym radcy prawnego powinien otrzymywać uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia [...]. Takie zaszeregowanie stanowiska służbowego posiada umocowanie w art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) wskazującym, że wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty, natomiast stanowiska służbowe głównych specjalistów są w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz dowództwach Rodzajów Sił Zbrojnych zaszeregowane do grupy uposażenia [...]. Zażądał dodatkowo wypłaty uposażenia według grupy uposażenia [...]od dnia 1 stycznia 2010 r. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. W myśl zaś ust. 4 tego artykułu, stanowiska służbowe żołnierzy zawodowych są zaliczane do odpowiednich grup uposażenia w zależności od: rangi stanowiska, zakresu wykonywanych zadań służbowych, ponoszonej odpowiedzialności i wymaganych kwalifikacji i wskazywane w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, tj. etacie jednostki wojskowej. Zasadę tę należy także zastosować w stosunku do stanowisk służbowych radców prawnych z uwzględnieniem szczególnych regulacji wynikających z wojskowej ustawy pragmatycznej, jak i powołanej ustawy o radcach prawnych. Z kolei stosownie do art. 75 ustawy o radcach prawnych, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, w zakresie nieokreślonym w ustawie o radcach prawnych, określają przepisy pragmatyki wojskowej. Ustawa o radcach prawnych reguluje zatem tok służby radców prawnych – żołnierzy zawodowych, w takich obszarach jak, np. zakres świadczonej pracy, niezależność, a także wysokość uposażenia. Zgodnie natomiast z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty i innego równorzędnego stanowiska pracy. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, przejawiający się tym, że wynagrodzenie radcy prawnego powinno być określane na odpowiednim poziomie, mając na uwadze samodzielność stanowiska i bezpośrednią podległość kierownikowi zakładu pracy. Organ podkreślił, że w obowiązującej wówczas strukturze organizacyjnej [...], nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty i w tej sytuacji nie było możliwe bezpośrednie porównanie uposażeń otrzymywanych przez radcę prawnego i głównego specjalistę. Podał, że stanowisko służbowe radcy prawnego było pod względem uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego zaszeregowane na poziomie szefów niedydaktycznych komórek wewnętrznych [...], a do wyższych grup uposażenia zaszeregowane były stanowiska dowódcze (rektora - komendanta i jego zastępców oraz samodzielne naukowo-dydaktyczne). Zaszeregowanie to zatem odpowiadało dyrektywie zawartej w ustawie o radcach prawnych, a L. P. otrzymywał uposażenie na poziomie kierowników znaczących komórek organizacyjnych jednostki wojskowej, w której pełnił służbę. Jednocześnie wskazał, że stanowiska służbowe głównych specjalistów występują w strukturze organizacyjnej dowództw Rodzajów Sił Zbrojnych i komórek organizacyjnych MON (zaszeregowane do grupy uposażenia [...]) oraz w instytucjach cywilnych (zaszeregowane do grupy uposażenia [...]). W ocenie organu odwoławczego, użyte przez ustawodawcę w art. 221 ust. 1 ustawy o radcach prawnych pojęcie "jednostki organizacyjnej" należy odnosić do jednostki organizacyjnej, w której radca prawny - żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 3 tej ustawy, w organie państwowym radca prawny może być zatrudniony także w wyodrębnionej jednostce organizacyjnej i podlegać jej kierownikowi. Porównywania stanowisk pod względem uposażenia należy więc dokonywać w ramach jednostki organizacyjnej, w której L. P. pełnił zawodową służbę wojskową. Nie jest zatem trafny pogląd, że pojęcie "jednostki organizacyjnej" należy odnieść do całości Sił Zbrojnych, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, że radca prawny mógłby otrzymywać wyższe uposażenie od dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę. Ponadto wyżej wymieniony nigdy nie podlegał bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej i nie wykonywał obsługi prawnej na rzecz całych Sił Zbrojnych. Uznanie więc "jednostki organizacyjnej" jako całości Sił Zbrojnych wiązałoby się z koniecznością świadczenia przez radcę prawnego - żołnierza zawodowego pomocy prawnej na rzecz wszystkich jednostek organizacyjnych wchodzących w skład Sił Zbrojnych. Minister Obrony Narodowej zaznaczył, że ustawodawca wprowadzając regułę ustalania uposażenia nie mógł jej ustalić w oderwaniu od zakresu wykonywanej pracy. Skoro świadczenie pomocy prawnej przez stronę w ramach stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej ogranicza się wyłącznie do Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych, to kwestia ustalania otrzymywanego przez nią uposażenia powinna być odniesiona do stanowisk występujących w tej jednostce wojskowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, L.P. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uzasadnienie faktyczne oraz prawne w zakresie ustalonej grupy uposażenia. Wnoszący skargę wskazał, że powołana w powyższej decyzji podstawa prawna, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. jest sprzeczna z jej rozstrzygnięciem. Także samo uzasadnienie jest niespójne, bowiem z jednej strony organ wskazuje, że wysokość wynagrodzenia żołnierza zawodowego (w tym radcy prawnego) regulowana jest ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisami wykonawczymi z uwzględnieniem art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a następnie podaje, że porównywanie stanowisk pod względem uposażenia należy dokonywać w ramach jednostki organizacyjnej, w której pełnił on zawodową służbę wojskową. Podkreślił, że priorytetem służby prawnej w tym radcy prawnego, zajmującego samodzielne stanowisko, jest prawna ochrona interesów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jako całości, a w dalszej kolejności wspieranie dowódców w wykonywaniu zadań służbowych. Podkreślił, że nie podlegał bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, ale nie zmienia to faktu wykonywania przez niego jego rozkazów i decyzji adresowanych bezpośrednio do niego. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zawartym w zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie wysokość uposażenia nie jest na rażąco niskim poziomie względem uposażenia zasadniczego, jakie otrzymywali żołnierze zawodowi zajmujący kierownicze stanowiska służbowe. W jego ocenie, analizując zapisy tabeli stawek uposażenia zasadniczego dla poszczególnych grup uposażenia w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, różnica w wysokości obecnej grupy uposażenia jest znaczna. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja organu I instancji w przedmiocie uposażenia dotknięta jest tą samą kwalifikowaną wadą, jaką wykazuje decyzja organu II instancji w tym samym przedmiocie. Toteż, stosując powyższy przepis, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji w zaskarżonej części. Zgodnie z treścią art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Z uwagi na fakt, iż sprawa niniejsza dotyczy radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, konieczne jest także przywołanie treści art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Przepis art. 75 powołanej ustawy o radcach prawnych przewiduje, że stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich, będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej (co oznacza żołnierzy zawodowych), funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą, określają przepisy odrębnych ustaw. Z przepisu tego wynika zatem, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych kwestie związane z treścią stosunku służbowego radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, w tym w szczególności kwestię uposażenia, określają przepisy pragmatyczne. Stosując art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych, do sytuacji skarżącego, wywieść należy, że jego treść winna być odczytywana następująco: radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego ma prawo do uposażenia i innych świadczeń określonych w przepisach regulujących stosunek służbowy żołnierza zawodowego. Wiadomym jest, że do wszystkich żołnierzy zawodowych stosuje się te same przepisy pragmatyczne, a więc dla uposażenia nie ma znaczenia prawnego, w której jednostce wojskowej, i na którym poziomie dowodzenia radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, pełni służbę. Istotne natomiast jest, że uposażenie to nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska. Przepis art. 78 ust. 1 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Kwestie stawek uposażenia zasadniczego i grup uposażenia normują: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz. U. Nr 50, poz. 487 ze zm.). Pierwszy z tych aktów prawnych wskazuje grupy uposażenia i przypisane do nich określone wartości kwotowe miesięcznego uposażenia, drugi natomiast przyporządkowuje stopień etatowy do określonej grupy uposażenia. I choć ich treść nie określa stanowiska głównego specjalisty, to Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie neguje, że takowe funkcjonuje w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest bowiem normowane przepisami wewnętrznymi, stanowi zatem wewnętrzne źródło prawa, regulujące strukturę stanowisk służbowych, przewidzianych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w Siłach Zbrojnych. Należy zwrócić uwagę, że art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych składa się z dwóch części, z których pierwsza to zasada stosowania w zakresie uposażeń żołnierzy zawodowych przepisów pragmatycznych (poprzez art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych), druga zaś statuuje zakaz przyznawania radcom prawnym - żołnierzom zawodowym, uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Bez wątpienia regulacja ta ma charakter gwarancyjny, gdyż w ten sposób ustawodawca zrównuje pod względem wynagrodzenia (uposażenia) stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, by w obu przypadkach radca prawny nie otrzymywał niższego wynagrodzenia (uposażenia), niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym. Między innymi dlatego w przepisie tym jest mowa o "jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego", wszak chodzi tu o każdy, nawet najmniejszy, występujący w obrocie podmiot mający zdolność zatrudniania. W przypadku struktury wielozakładowej, oznaczać to będzie konieczność obowiązywania w każdej jednostce tych samych reguł i zasad kwalifikowania stanowisk oraz wynagradzania, co ma bezpośrednie zastosowanie także do struktur Sił Zbrojnych RP, gdzie w każdej jednostce wojskowej, pełniący w niej służbę radca prawny – żołnierz zawodowy, niezależnie od poziomu dowodzenia, powinien mieć to samo uposażenie, odpowiadające wymogom art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Właśnie poprzez fakt, że przepis ten ma charakter gwarancyjny należy jego brzmienie odnosić do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także do tych wykonujących ten zawód na podstawie stosunku służbowego. Jest rzeczą oczywistą, że w wielu podmiotach prawa prywatnego w strukturze zatrudnienia nie przewiduje się stanowisk głównego specjalisty, dlatego wówczas wynagrodzenie radcy prawnego winno odpowiadać stanowisku równorzędnemu, czyli najwyższemu specjalistycznemu stanowisku w obowiązującej strukturze. Prawo radcy prawnego do wynagrodzenia nie niższego, niż wynagrodzenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, powstaje także w sytuacjach, w których u danego pracodawcy układ zbiorowy pracy lub przepisy o wynagradzaniu pracowników nie zawierają tabel zaszeregowania pracowników oraz tabel ich wynagradzania, a ustalenie wynagrodzenia dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy następuje na podstawie indywidualnej decyzji pracodawcy. W instytucjach i podmiotach prawa publicznego z reguły mocą przepisów powszechnie obowiązujących normuje się strukturę zatrudnienia, lecz w wielu przypadkach, kiedy brak takich przepisów, funkcjonują również wewnętrzne uregulowania w zakresie szczegółowej struktury stanowisk służbowych, czego dowodem jest wspomniana wewnętrzna struktura występująca w Siłach Zbrojnych RP. Trafnie twierdzi skarżący, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z rozstrzygnięciem. Również jej uzasadnienie wykazuje wewnętrzną sprzeczność w sposobie przedstawiania argumentów, albowiem z jednej strony organ dostrzega, że sytuacja prawna radcy prawnego – żołnierza zawodowego, w zakresie przysługującego mu uposażenia nie może być kształtowana na poziomie odbiegającym od treści art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, z drugiej jednak strony – organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie czyni zadość tej regulacji, lecz ustala skarżącemu uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia [...], zamiast w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia [...]. Błędnym jest w szczególności stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego porównania stanowisk można dokonać tylko w ramach jednostki organizacyjnej, w której pełnił on zawodową służbę wojskową, a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych, występujących w Siłach Zbrojnych RP. Należy podkreślić, że stosunek ten oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierza zawodowego przez te organy w ramach Sił Zbrojnych. W ocenie Sądu, przyznanie radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu, uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty, świadczy w sposób oczywisty o naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, które należy kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1494/08, publ. LEX nr 595166). Rozpoznając ponownie sprawę, orzekające w sprawie organy zobowiązane będą do wydania decyzji w przedmiocie uposażenia z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa, w tym w szczególności art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono jej nieważność.