I OSK 278/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1869/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od J. T. na rzecz Gminy O. kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1869/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy O. , uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] i utrzymującą nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Wojewoda Koniński, decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], zaś Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją tą utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...]. Nieruchomość ta pochodziła z majątku ziemskiego G. (obecnie obręb G. ), a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tych decyzji wystąpili J. T. i J. T. – następcy prawni b. właściciela majątku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazanymi na wstępie decyzjami, stwierdził nieważność decyzji Wojewody i Krajowej Komisji w części utrzymującej tę decyzję w mocy w uzasadnieniu podając: podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela Majątku Ziemskiego G. było orzeczenie b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. nr 21/6/55, utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1958 r. nr UR.U.6/7010/58 o uznaniu majątku jako podpadającego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tegoż Ministra z dnia [...] października 2007 r. nr [...], stwierdził nieważność tych orzeczeń, wskazując, że zapadły one bez wniosku b. właściciela o rozstrzygnięcie co do kwestii podpadania bądź nie majątku pod działanie dekretu, zaś skarga i skarga kasacyjna zostały oddalone. Skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczeń grunt nieruchomości ziemskiej, w tym działek nr [...], nie przeszedł na własność Skarbu Państwa, zatem jej komunalizacja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Uwzględniając skargę Gminy O. i uchylając decyzje nadzorcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewódzki Sąd stwierdził, że choć organ ten uznał, że stwierdzenie nieważności orzeczeń o podpadaniu majątku G. pod działanie dekretu spowoduje skutek, że nieruchomości tego majątku, w tym działki nr [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa, to jednak nie można się z tym zgodzić. Należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności tych orzeczeń nastąpiło z tego względu, że brak było wniosku b. właściciela o przeprowadzenie takiego postępowania – podkreślił Sąd, dodając, że organ nie rozważył czy decyzja, o której mowa w § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej miała charakter deklaratoryjny czy konstytutywny. Wojewódzki Sąd uznał, że w takim stanie rzeczy nieprzekonywujące i niewystarczające jest wyjaśnienie Ministra Spraw Wewnętrznych co do braku tytułu własności Skarbu Państwa co do ww. działek. Reprezentowana przez adwokata, J. T. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub – po uchyleniu – rozpoznanie skargi i w związku z zaskarżeniem na podstawie art. 173 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") wyrokowi zarzuciła: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 ust. 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej także jako "k.p.a.", polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organów obu instancji, z uwagi na rzekomy brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany i rozpatrzony przez organy obu instancji w sposób rzetelny, w tym organy wyjaśniły podstawy uchylenia decyzji, co skutkowało należytym i wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych; – art. 3 ust. 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ naruszył ww. przepisy k.p.a., podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; – art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska J. T. wyrażonego w odpowiedzi na skargę z dnia 8 września 2011 r. oraz do jej stanowiska wyrażonego w złożonym do akt postępowania w dniu 21 września br. załączniku do protokołu rozprawy, w tym w szczególności do twierdzeń przedstawionych we wskazanych wyżej pismach; – art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na nie określeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawionym informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; – art. 170 p.p.s.a. w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy prawomocnych orzeczeń, sądów administracyjnych wydanych przed rozstrzygnięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niniejszej sprawy, które dotyczyły spornej nieruchomości, a które przesądzały kwestie kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzje administracyjne, co do których Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, i jako takie są nieważne (tj. decyzja Wojewody Konińskiego z dnia [...] listopada 1992 r. oraz decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1993 r.) mogły stanowić podstawę komunalizacji spornej nieruchomości i tym samym mogą stanowić podstawę do nabycia prawa własności do spornej nieruchomości przez Gminę O. Gmina O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zarzucić naruszenia ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego wskazanych w jej podstawach. Istota sprawy sprowadza się do tego czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji miał podstawy do uznania, że Skarb Państwa nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości, a tym samym nie mogła ona przejść z mocy prawa na rzecz Gminy O. , na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa samorządowa". Na mocy tego przepisu mienie Skarbu Państwa przechodziło z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej miejscowo gminy i tylko wykazanie, że do mienia mającego podlegać komunalizacji Skarb Państwa nie ma tytułu własności może powodować niemożliwość komunalizacji. Skarb Państwa po drugiej wojnie światowej przejmował mienie swych obywateli na podstawie różnych aktów prawnych, m.in. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. RP Nr 4, poz. 17 ze zm.), dalej "dekret". Jednak na podstawie przepisów wykonawczych do dekretu, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), dalej "rozporządzenie", można było wyłączyć nieruchomość spod działania dekretu. Z tego przepisu rozporządzenia wynika, iż postępowanie w tym zakresie mogło toczyć się z wniosku właściciela, którego nieruchomość wydawałaby się spełniać warunki wskazane w art. 2 ust. 1 dekretu, w tym lit. e/, a który w postępowaniu tym wykazałby, że taka sytuacja nie ma miejsca. Tym samym wydane zostałoby rozstrzygnięcie o niepodpadaniu, jak określa to treść § 5, nieruchomości pod działanie dekretu. Jeśli zatem idzie o majątki ziemskie dopiero wydanie decyzji o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu przesądzałoby o braku tytułu prawnego Skarbu Państwa do niej. W niniejszej sprawie decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia o niepodpadaniu majątku ziemskiego G. nie ma, w tym przedmiocie bowiem nie toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku b. właściciela tego majątku. Jeśli idzie o majątek ziemski G. wydane zostały z urzędu orzeczenia administracyjne stwierdzające jego podpadanie pod działanie przepisów dekretu, ale są one nieważne, jako wydane właśnie z urzędu, a nie na wniosek, a nieważność ta została stwierdzona stosownymi decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a rozstrzygnięcia te oceniono jako prawidłowe przez Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzenie nieważności tych orzeczeń nie przesądza jednak o nieważności komunalizacji, gdyż likwiduje tytuł Skarbu Państwa do majątku G. Na przeszkodzie komunalizacji mogłaby stać tylko decyzja o niepodpadaniu majątku, czy jego wydzielonej części spod działania przepisów dekretu. Takiego dowodu w sprawie komunalizacji, czy postępowania nadzorczego do niej, następcy prawni b. właściciela nie przedłożyli. Nie jest przecież wykluczone przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, ze stosownego wniosku tychże następców prawnych. W takim stanie rzeczy uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wobec niewystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy samorządowej – brak tytułu Skarbu Państwa – było przedwczesne, nie narusza prawa. Podkreślić należy, że choć zarzuty skargi kasacyjnej, ich uzasadnienie, jak i przedłożone do akt stanowiska stron zwłaszcza skarżącej są bardzo obszerne, to, jak wskazano na wstępie, problem w sprawie jest jeden – czy skutecznie wykazany został brak tytułu Skarbu Państwa do majątku ziemskiego G. w tym działek nr [...]. Ponieważ taki fakt nie miał miejsca w postępowaniu nadzorczym przedwczesne było stwierdzenie nieważności komunalizacji. Jak bowiem powiedziano wyżej do czasu uzyskania przez skarżącą orzeczenia wydanego na jej wniosek w trybie § 5 i 6 rozporządzenia nie można definitywnie przesądzić o legalności komunalizacji. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione i oddalić ją, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 1 tej ustawy.