II OSK 1517/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 5/11 w sprawie ze skargi A.M. na bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie w przedmiocie gromadzenia niebezpiecznych odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie na rzecz A.M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.M. na bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie w sprawie dotyczącej prowadzenia działalności polegającej na rozbiórce wycofanych z użytkowania samochodów i gromadzeniu odpadów niebezpiecznych na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...], położonych w C., gmina N. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący w dniu 12 kwietnia 2010 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w opisanej wyżej sprawie. Następne złożył w dniu 7 października 2010 r. "skargę na bezczynność – na niezałatwienie sprawy w terminie" do organu wyższej instancji - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Organ ten nie rozpoznał sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, lecz zawiadomił go o uznaniu skargi za bezzasadną w trybie art. 237 § 1 i § 3 w związku z art. 238 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucił, że do dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie nie podjął żadnych czynności związanych z realizacją swoich uprawnień jako organu administracji publicznej właściwego dla tego rodzaju spraw. W tym okresie skarżący nie został zawiadomiony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy ani o wskazaniu terminu ostatecznego załatwienia sprawy, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Organ administracji nie zawiesił również postępowania administracyjnego w trybie określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że organy administracji nie wezwały go do sprecyzowania wniosku lub żądania, co oznacza, że wniosek złożony w niniejszej sprawie powinien być rozpatrzony zgodnie z jego treścią. W ocenie skarżącego, poza sporem pozostaje fakt, że osoba prowadząca działalność gospodarczą na wskazanych wyżej działkach polegającą na rozbiórce wycofanych z użytkowania samochodów, nie posiada stosownego pozwolenia na jej prowadzenie. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego, czy to na wniosek, czy też z urzędu. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ administracji naruszył w sposób rażący treść art. 61 § 1 w związku z art. 61 § 3 i § 4 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżący wskazał dodatkowo, że pismem z dnia 17 maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy. W piśmie tym skarżący nie został wskazany jako strona postępowania w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący podniósł również, że jeśli organy nie były właściwe do rozpoznania jego wniosku złożonego w tej sprawie, to powinny były przekazać sprawę w trybie art. 65 § 1 k.p.a., organowi właściwemu. Wskazał, że w toku postępowania w sprawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które zalicza działalność prowadzoną na sąsiednich działkach do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie wniósł o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że opisany wyżej wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2010 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż skarżący nie jest stroną mającą interes prawny w wydaniu decyzji w tej sprawie. Organ z urzędu podjął natomiast działania w tej sprawie i przeprowadził w dniu 11 maja 2010 r. kontrolę u przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. Ustalenia kontroli zawarte w protokole z dnia 26 listopada 2010 r. stały się podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej A.P. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności. Sąd przedstawił prawne podstawy działania organów inspekcji ochrony środowiska, a w szczególności kompetencje do działania również na podstawie art. 53a ust. 1 i 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25 poz. 202 ze zm.). Sąd I instancji podkreślił, że w odpowiedzi na pismo skarżącego Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził w dniach 11 maja 2010 r. i 26 listopada 2010 r. kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy na nieruchomości stanowiącej własność A.P., z udziałem przedstawicieli gminy N. Podjęte przez organ czynności kontrolne wykazały nagromadzenie na przedmiotowej działce odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji. Pojazdy nie miały tablic rejestracyjnych oraz, jak ustaliła Policja, brak było numerów identyfikacyjnych VIN lub innych numerów pozwalających na zidentyfikowanie pojazdów lub ich części. W związku z powyższym niemożliwe było ustalenie, czy doszło do transgranicznego przemieszczania odpadów. W trakcie prowadzonych oględzin ustalono, że zgromadzone uszkodzone pojazdy, określane przez właściciela przedmiotowej nieruchomości jako "zespoły części" oraz "części samochodowe" nie nadają się do bezpośredniego użycia jako części zamienne ponieważ nie można ich zamontować w innym pojeździe w całości, bez konieczności wcześniejszego przygotowania, polegającego na wymontowaniu uszkodzonych elementów i części. Organ uznał, że wskazane wyżej, nienadające się do użytkowania pojazdy wypełniają zatem definicję odpadu, określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) i zostały zakwalifikowane do kategorii Q6 określonej w załączniku 1 do tej ustawy jako "przedmioty lub ich części nie nadające się do użytku". Ustalenia kontroli zawarte w protokole z dnia 26 listopada 2010 r. stały się podstawą do wszczęcia z urzędu w dniu 11 stycznia 2011 r. przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie powołanego art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej właścicielowi działki. Z wyjaśnień pełnomocnika organu, złożonych na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r., wynika, że postępowanie jest w chwili obecnej w toku oraz na dzień 17 marca 2011 r. wyznaczona została rozprawa, o terminie której skarżący został powiadomiony. Ponadto Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Wójta Gminy N. pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, nakazującej usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd I instancji doszedł do przekonania, że nie można skutecznie zarzucić organowi administracji zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie. Nie można przyjąć, że skarżący nie był informowany przez organ administracji o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismami z dnia 17 maja 2010 r., 14 czerwca 2010 r., 19 października 2010 r., 19 listopada 2010 r., 17 grudnia 2010 r. oraz 17 stycznia 2011 r. zawiadamiał skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oznaczonej numerem [...] oraz o działaniach podejmowanych przez organ we wskazanej sprawie. Informacje tej treści były przekazywane również skarżącemu w toku rozmów telefonicznych przeprowadzonych w dniach 14 września 2010 r. i 4 listopada 2010 r. (k. 3, 6, 9, 14, 18, 19, 25, 28 akt adm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł fachowy pełnomocnik skarżącego. Zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu, który prowadzi postępowanie z rażącym naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a., stanowiącym oczywistą przewlekłość postępowania, co narusza także zasadę szybkości postępowania określoną w treści art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że postępowanie było prowadzone prawidłowo. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut skargi kasacyjnej został częściowo błędnie sformułowany. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach, między innymi, skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołania bądź zażalenia oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wyznacza zakres rozstrzygnięcia jakie może wydać sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu. Natomiast powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję bądź postanowienie w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny uchybienia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z oczywistych względów przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem skargi nie była decyzja bądź postanowienie organu administracji, lecz bezczynność. W konsekwencji przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny był jedynie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z powołanym tam przepisami procedury administracyjnej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, [w:], T. Woś, red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 107). Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarzutu bezczynności organowi administracji publicznej w niniejszej sprawie nie sposób postawić. Wskazał, że z akt sprawy wynika bowiem, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismami z dnia 17 maja 2010 r., 14 czerwca 2010 r., 19 października 2010 r., 19 listopada 2010 r., 17 grudnia 2010 r. oraz 17 stycznia 2011 r. zawiadamiał skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o działaniach podejmowanych przez organ we wskazanej sprawie. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w tym zakresie nie jest prawidłowe. Nie wystarczy bowiem, że skarżący był informowany o przebiegu postępowania, czy to telefonicznie, czy też nawet w drodze zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, skoro postępowanie do czasu wydania wyroku przez Sąd I instancji nie zostało zakończone wydaniem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Z tych też przyczyn jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 35 § 3 (termin załatwienia sprawy) oraz art. 12 § 1 k.p.a. (zasady szybkości postępowania). Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skarżący posiadał w sprawie przymiot strony postępowania. Oznacza to nie tylko, że skarżący był uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność, ale przede wszystkim, że uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym był uprawniony do domagania się żeby postępowanie to zakończyło się w terminie przewidzianym przepisami k.p.a. Informacje o przebiegu sprawy były przekazywane skarżącemu między innymi w toku rozmów telefonicznych przeprowadzonych w dniach 14 września 2010 r. i 4 listopada 2010 r. (k. 3, 6, 9, 14, 18, 19, 25, 28 akt adm.). Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności - zgodnie art. 14 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, natomiast w świetle art. 109 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie. Zasada ta dotyczy przede wszystkim formy w jakiej organ wydaje decyzję jako czynność kończącą postępowanie. Dodatkowe informacje udzielane skarżącemu telefonicznie, znajdujące swoje potwierdzenie w formie notatek urzędowych, w żaden sposób zasady pisemności nie naruszają. Nie oznacza to jednak, że udzielane w ten sposób informacje chronią organ administracji publicznej przed zarzutem bezczynności, skoro przez niemalże rok od złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania, nie doszło do wydania żadnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza przy tym w żadnej mierze o treści rozstrzygnięcia, które powinno zostać wydane - powyższe nie jest zadaniem sądu administracyjnego, lecz organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił stan prawny sprawy oraz przepisy, na podstawie których organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie. Pominął przy tym, że na podstawie cytowanych przepisów nie została wydana decyzja administracyjna, która by to postępowanie zakończyła. Nawet oceniając działania organu jedynie od dnia wszczęcia postępowania (11 stycznia 2011 r.) Sąd I instancji powinien był uznać, że organ pozostaje w bezczynności, skoro wyrok wydany został już po upływie dłuższego, dwumiesięcznego terminu przewidzianego na załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Oczywiście jednak Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę czas od dnia złożenia wniosku przez skarżącego, co czyniło zarzut bezczynności tym bardziej uzasadnionym. W konsekwencji uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji błędnie oddalił skargę, pomijając naruszenie przez organy art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji zobowiązany będzie po pierwsze poczynić ustalenia faktyczne (w ramach posiadanych w tym zakresie możliwości prawnych), co do aktualnego stanu sprawy, a następnie, w zależności od powyższych ustaleń, wydać rozstrzygnięcie uwzględniając zaprezentowaną w niniejszej sprawie ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.