II OSK 2010/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 715/10 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 715/10 oddalił skargę G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 13 maja 2010 r. A.D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z wnioskiem o "wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej - silosów zbożowych z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w B. II, gm. B.". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższej budowli. W ocenie wnioskodawcy budowla ta jest jednak użytkowana niezgodnie z prawem, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Po rozpatrzeniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) odmówił wydania nakazu wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu. Organ podniósł, że przywołana w treści wniosku decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana po stwierdzeniu zdatności do użytkowania budowli, tj. wykonaniu zaleceń wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2005 r., nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem Sądu. Odnosząc się natomiast do żądania strony organ wskazał, że zgodnie z art. 71a ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie organu sytuacja taka nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie, dlatego też organ nie mógł uwzględnić żądania wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. D.. W odwołaniu podniósł, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej nie powinna być nigdy wydana, gdyż opierała się na fałszywych dowodach. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. II, gm. B., stanowiącej własność G. S., znajdują się budowle rolnicze w postaci zblokowanych czterech silosów na zboże wraz z wiatą do rozładunku, wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. (utrzymaną następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2005 r.) nakazał wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. określone w tej decyzji roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po wykonaniu wskazanych czynności. Stwierdzając wykonanie obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] września 2005 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielił inwestorowi – G.S. –pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej budowli rolniczej. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi A. D., wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 1071/05 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2005 r. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wskazał, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do wszechstronnego wyjaśnienia jej przedmiotu. Treść wniosku A. D. z dnia 13 maja 2010 r. nasuwa bowiem wątpliwości co do charakteru zawartego w nim żądania. We wniosku strona nie podniosła, jak przyjął to organ pierwszej instancji, zmiany sposobu użytkowania obiektu, lecz przywołała decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy z obrotu prawnego zostały wyeliminowane poprzedzające ją decyzje. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, może sugerować, że intencją strony było żądanie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. postępowania o pozwoleniu na użytkowanie, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r., a nie żądanie wstrzymania użytkowania kwestionowanego obiektu. W świetle powyższego organ drugiej instancji uznał, że istnieje konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, którego celem będzie ustalenie rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję kasacyjną wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. S., żądając jej uchylenia w całości. Zdaniem skarżącego złożony w sprawie wniosek A. D. był jednoznaczny i dotyczył wstrzymania użytkowania wskazanego w nim obiektu. Sugerowanie zaś stronie możliwości żądania wznowienia postępowania wykracza, w ocenie skarżącego, poza zasadę informowania strony. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji za trafne przyjął stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, co czyniło koniecznym jego uchylenie w toku postępowania odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem Sądu słusznie zauważył organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji zobowiązany był wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości treść wyrażonego we wniosku z dnia 13 maja 2010 r. żądania. Wprawdzie, jak wskazał Sąd, pismo to zostało zatytułowane jako "wniosek o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie pozwolenia użytkowania budowli rolniczej składającej się ze zblokowanych silosów zbożowych wraz z wiatą do rozładunku oraz wagi samochodowej", lecz w jego uzasadnieniu strona wyraźnie kwestionowała legalność decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Sąd zwrócił także uwagę na samo sformułowanie wniosku - "wstrzymanie pozwolenia użytkowania" - a nie "wstrzymanie użytkowania", które, w jego ocenie, zdaje się również wskazywać, że nie mamy do czynienia z hipotezą przepisu art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto zarzuty dotyczące zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostały podtrzymane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu słusznie zauważył organ odwoławczy, że strona nie wskazywała we wniosku na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej budowli, co mogłoby stanowić przesłankę do wstrzymania jej użytkowania. A zatem wobec tak sformułowanego wniosku strony, Sąd uznał, że wątpliwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. były w pełni uzasadnione, tym bardziej, że kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2005 r., nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem Sądu. Okoliczności sprawy wskazują więc, że w stosunku do postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2005 r. zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zdaniem Sądu, w takich okolicznościach sprawy organ odwoławczy zasadnie uznał za konieczne ustalenie przez organ pierwszej instancji rzeczywistego charakteru wniosku strony. Działanie organu stanowiło niewątpliwie naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącego, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę informowania zawartą w art. 9 K.p.a. Sąd podkreślił, że wątpliwości co do treści wniosku były uzasadnione, a zatem organ pierwszej instancji przed rozpatrzeniem wniosku strony zobowiązany był do precyzyjnego ustalenia jego treści. Natomiast w sytuacji, gdy organ ubocznie - na skutek dążenia do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy - wskaże stronie dopuszczalną prawnie drogę do podważenia kwestionowanej przez nią decyzji, to nie można uznać, że przekroczy w ten sposób swoje kompetencje, tym bardziej, że zgodnie z art. 9 K.p.a. organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługuje także twierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy powinien był we własnym zakresie, stosując przepis art. 136 K.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i ustalić treść wniosku A. D.. Sąd wskazał, że treść pisma wszczynającego postępowanie ma niezwykle istotne znaczenie, bowiem określa dalszy charakter postępowania. Konieczne jest zatem prawidłowe przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i ustalenie rzeczywistego charakteru żądania strony. Sprecyzowanie bowiem wniosku przez stronę dopiero w toku postępowania odwoławczego, uniemożliwiłoby jego rozpatrzenie w dwuinstancyjnym toku postępowania. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wstrzymania użytkowania stanowiącej własność skarżącego budowli rolniczej. Sąd podniósł, że nawet gdyby przyjąć, iż wniosek strony dotyczył jedynie wstrzymania użytkowania na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane, to obejmował on budowlę, która istnieje i jest w dalszym ciągu użytkowana. Niewystąpienie zatem przesłanki uzasadniającej – w myśl art. 71a ww. ustawy – wstrzymanie użytkowania przedmiotowego obiektu, nie czyni postępowania w przedmiocie jego wstrzymania bezprzedmiotowym. Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., narusza prawo także z innego powodu, na który nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało bowiem wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który to przepis jednoznacznie wskazuje, że w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu organ nadzoru budowlanego orzeka w drodze postanowienia. Tak więc, w ocenie Sądu, przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego w formie decyzji. W tej sytuacji, Sąd wskazał, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zostało de facto wydane bez podstawy prawnej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Z uwagi jednak na fakt, że naruszenie to dotyczy nieprawomocnej decyzji organu pierwszej instancji, której legalność jest badana przez organ odwoławczy, to koniecznym jest jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego, co też w niniejszej sprawie prawidłowo – choć z innych względów – uczynił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. S.. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się w prowadzonym przez siebie postępowaniu naruszenia: - art. 9 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że jednoznacznie sformułowane żądanie strony wymaga od organu czynności dodatkowego wyjaśniania żądania i ustalania czy wnioskodawcy nie chodzi o wznowienie postępowania w sytuacji gdy treść wniosku nie daje żadnych ku temu podstaw; - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie zaszły w badanej sprawie przesłanki wydania tego rodzaju decyzji, to jest nie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy powinien być on zastosowany, a postępowanie z wniosku A. D. umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość; 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że skargę należy oddalić także z tej przyczyny, że decyzja organu pierwszej instancji była wydana bez podstawy prawnej, a co za tym idzie zaistniała konieczność jej uchylenia przez organ drugiej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co powoduje, że decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowa. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że wniosek A. D. z dnia 13 maja 2010 r. był jasny i nie budził żadnych wątpliwości. Dotyczył on bowiem wydania decyzji nakazującej "wstrzymanie pozwolenia użytkowania budowli rolniczej". Z uwagi jednak, że przepisy prawa nie przewidują takiej instytucji, to postępowanie wszczęte na skutek tego wniosku powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Brak podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem wnioskodawcy uzasadnia bowiem umorzenie postępowania, niezależnie od istnienia budowli. W ocenie skarżącego, doszukiwanie się więc we wniosku A.D. intencji wznowienia postępowania, z uwagi na powołanie się w tym wniosku na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zblokowanych silosów zbożowych, było nieuzasadnione. Wniosek ten nie spełniał bowiem wymogów formalnych, którym powinien odpowiadać wniosek o wznowienie postępowania, gdyż nie wskazywał podstawy wznowienia ani uprawdopodobnienia zachowania miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Brak było zatem podstaw do występowania o jego sprecyzowanie. Dodatkowo skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie było również podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sprecyzowanie wniosku, nawet gdyby przyjąć, że było zasadne, mogło bowiem nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, nie naruszając, wbrew stanowisku Sądu, zasady dwuinstancyjności. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną błąd organu pierwszej instancji i wydanie aktu administracyjnego zatytułowanego "decyzja" zamiast "postanowienie" w odniesieniu do odmowy wstrzymania użytkowania nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, jak wskazał to Sąd w zaskarżonym wyroku. Kwestionowana decyzja powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zawiera bowiem niezbędne minimum treściowe dla postanowienia wydanego w oparciu o art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Jest to zatem uchybienie nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. D. wniósł o jej oddalenie w całości. W jego ocenie wyrok Sądu pierwszej instancji jest słuszny, a wniesienie skargi kasacyjnej ma na celu jedynie przedłużenie postępowania i opóźnienie tym samym rozbiórki samowolnie wybudowanych przez skarżącego silosów zbożowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre wskazane w niej zarzuty są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. została wydana bez naruszenia przepisów postępowania – art. 9 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Słusznie podkreślił więc Sąd pierwszej instancji, że powinność ustalenia intencji inicjującego postępowanie wynika z zasad ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest zatem dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem i nie może sam z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji tego żądania. Treść żądania wyznacza bowiem zakres postępowania dowodowego w oparciu o stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego. A zatem w przypadku wątpliwości co do treści wniosku organ obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony, zwłaszcza w zakresie zastosowania właściwego trybu postępowania. Wyjaśnienie zaś treści żądania strony oznacza wyłącznie, że tylko w tym przedmiocie organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie. Nie powoduje to natomiast konsekwencji prawnej w postaci obowiązku organu uwzględnienia treści i zakresu żądania. Jeśli strona będzie niezadowolona co do treści lub zakresu rozstrzygnięcia, służy jej prawo odwołania. W świetle powyższego, na podstawie przyjętego w sprawie stanu faktycznego, nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że treść wniosku z dnia 13 maja 2010 r. nie mogła budzić wątpliwości, zwłaszcza co do trybu postępowania, jaki wnioskodawca chciał zainicjować. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że wniosek został zatytułowany jako "wniosek o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie pozwolenia użytkowania budowli rolniczej składającej się ze zblokowanych silosów zbożowych wraz z wiatą do rozładunku oraz wagi samochodowej". Podkreślić należy, że w przepisach ustawy – Prawo budowlane nie została uregulowana instytucja "wstrzymania pozwolenia użytkowania", a ponadto takie sformułowanie wniosku nie uprawniało organu do przyjęcia bez zastrzeżeń, że intencją wnioskodawcy było wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym rozpoznanie sprawy w trybie art. 71a ustawy – Prawo budowlane. Również w uzasadnieniu wniosku strona nie wskazywała na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej budowli, co mogłoby stanowić przesłankę z art. 71a ustawy – Prawo budowlane do wstrzymania jej użytkowania. W uzasadnieniu wniosku strona kwestionowała natomiast wyraźnie legalność decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie, stwierdzając, że została ona wydana niezgodnie z obowiązującym prawem. A zatem wobec tak sformułowanego wniosku strony, słusznie uznał Sąd, że wątpliwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. co do treści wniosku były w pełni uzasadnione, tym bardziej, że kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2005 r., nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem Sądu. Ponadto zarzuty dotyczące zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostały podtrzymane także w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe okoliczności sprawy wskazują, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż treść wniosku mogła wskazywać na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). Wymagało to zatem, co słusznie zauważył organ odwoławczy, a Sąd podtrzymał w zaskarżonym wyroku, konieczności ustalenia przez organ pierwszej instancji rzeczywistego charakteru wniosku strony. Na ocenę zasadności sprecyzowania wniosku strony nie ma wpływu podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wniosek ten jako ewentualny wniosek o wznowienie postępowania powinien spełniać określone wymogi formalne, to jest wskazywać podstawę wznowienia oraz uprawdopodabniać zachowanie miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Te braki wniosku mogą być bowiem usunięte przez stronę na wezwanie organu w terminie siedmiu dni (art. 64 § 2 K.p.a.). Analiza natomiast zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku rozpoznawania wniosku w trybie wznowienia postępowania, a zatem niezbędne jest ustalenie intencji inicjującego postępowanie, a co za tym idzie istoty sprawy. Wystąpienie więc przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania upoważnia organ do przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podkreślić również należy, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. może nastąpić zarówno z urzędu jak i na żądanie strony. Badanie natomiast zasadności uchylenia decyzji następuje dopiero po zbadaniu istoty sprawy, czyli po przeprowadzeniu wznowionego postępowania. W związku z powyższym z uwagi na fakt, że wniosek z dnia 13 maja 2010 r. budził wątkowości, co do treści zawartego w nim żądania, organ odwoławczy nie mógł, jak wnosił o to skarżący, umorzyć postępowania. Nie został bowiem ustalony właściwy przedmiot postępowania, a co za tym idzie właściwa norma prawa materialnego lub norma prawa procesowego w oparciu o które organ powinien prowadzić postępowanie. Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Zastosowanie zatem w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby treść wniosku strony nie budziła wątpliwości, a żądanie w nim zawarte dotyczyłoby wydania aktu administracyjnego nie przewidzianego w przepisach prawa. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy był natomiast uprawniony do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wydawana tylko w sytuacji, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania oraz gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie podnosi skarżący, że nie zawsze żądanie sprecyzowania wniosku strony uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sytuacji jednak gdy chodzi o sprecyzowanie podstawy prawnej prowadzonego postępowania, a w konsekwencji ewentualnego przeprowadzenia go od nowa na podstawie właściwych przepisów, organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Podjęcie bowiem decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do żądanego przez wnioskodawcę trybu prowadzenia postępowania, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Brak przeprowadzenia zatem właściwego postępowania wyjaśniającego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowiło niewątpliwie, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uprawniony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skargę należało oddalić również z tej przyczyny, że decyzja organu pierwszej instancji była wydana bez podstawy prawnej. Zasadność tego zarzutu nie ma jednak wpływu na wynik sprawy i prawidłowe, co wykazano powyżej, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Słusznie jednak podniósł skarżący, że w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Błąd organu i wydanie na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane aktu administracyjnego w formie "decyzji" zamiast "postanowienia" w odniesieniu do odmowy wstrzymania użytkowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym bardziej wydania decyzji bez podstawy prawnej. Rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, którym powinno odpowiadać postanowienie (art. 124 K.p.a.), w tym wskazuje również podstawę prawną działania organu (art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Podnieść należy, że decyzja wydana jest bez podstawy prawnej jedynie w sytuacji gdy, albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnej i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W niniejszej sprawie podstawa prawna realnie istnieje i organ wskazał ją w swoim rozstrzygnięciu. Niewłaściwa jest natomiast forma działania organu administracji, co nie ma jednak istotnego wpływu na ocenę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.