II GSK 1561/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "D." Sp. z o.o. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 339/11 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "D." Sp. z o.o. we W. na informację Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wpisu na listę ostrzeżeń publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 339/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "D." Sp. z o.o. we W. na czynność Komisji Nadzoru Finansowego polegającą na dokonaniu wpisu na listę ostrzeżeń publicznych na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Komisja Nadzoru Finansowego – działając na rzecz ochrony interesu publicznego – zamieściła na prowadzonej stronie internetowej w ramach tzw. "listy ostrzeżeń publicznych" informację, że "D." Sp. z o.o. z siedzibą we W. nie posiada zezwolenia na wykonywanie działalności bankowej polegającej na przyjmowaniu wkładów pieniężnych w celu obciążenia ich ryzykiem. Informację tę zamieściła w odpowiedzi na zapytania podmiotów zewnętrznych dotyczące oferowanego przez spółkę produktu inwestycyjnego "[...]". W dniu [...] listopada 2010 r. spółka złożyła u Prezesa Rady Ministrów skargę na KNF. W uzasadnieniu podniosła, że działanie polegające na prowadzeniu listy ostrzeżeń publicznych narusza zasadę praworządności i wykracza poza ustawowe kompetencje organu. Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. spółka wezwała KNF do usunięcia naruszenia prawa i zaprzestania naruszania dóbr osobistych. W odpowiedzi KNF wyjaśniła, że prowadzenie listy ostrzeżeń publicznych wynika z zadań określonych przepisami prawa. Komisja oceniła, że nie ma przesłanek do usunięcia spółki z wspomnianej listy. W skardze do WSA w W. "D." Sp. z o.o. z siedzibą we W. zaskarżyła czynność KNF polegającą na wpisaniu spółki na listę ostrzeżeń publicznych w całości. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zwrot kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. WSA w W. odrzucił skargę, ponieważ stwierdził, że czynność polegająca na wpisaniu określonego podmiotu na listę ostrzeżeń publicznych nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). W związku z tym, zaskarżona czynność KNF nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone działanie organu w dużej mierze nakierowane było na realizację ustawowego obowiązku udostępniania informacji publicznej. Sąd ocenił, że niewłaściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na czynność organu administracji publicznej taką jak czynność zaskarżona przez spółkę wynika z tego, iż w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie ma regulacji, która mogłaby stanowić podstawę prawną żądania obywatela umieszczenia lub usunięcia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Powyższe postanowienie "D." Sp. z o.o. z siedzibą we W. zaskarżyła skargą kasacyjną, domagając się uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego: – art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona czynność nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej dotyczącą indywidualnych uprawnień i obowiązków, a w konsekwencji odrzucenie skargi; – art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona czynność jest formą udzielenia informacji publicznej; – art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona czynność nie narusza prawa do wolnego wykonywania działalności gospodarczej. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła przede wszystkim, że wpis na listę ostrzeżeń publicznych jest zbliżony do środka egzekucyjnego polegającego na przymuszeniu do zaprzestania, ograniczenia lub uniemożliwienia wykonywania działalności gospodarczej. KNF nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało oddalić, ponieważ rozpoznawana sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego, a postanowienie WSA w W. mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wpis podmiotu na listę ostrzeżeń publicznych prowadzoną przez Komisję Nadzoru Finansowego nie ma charakteru aktu, czy czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W dyspozycji przytoczonego przepisu ustawy procesowej nie mieści się czynność KNF polegająca na wpisaniu podmiotu na listę ostrzeżeń publicznych, ponieważ to działanie Komisji jest jedynie czynnością faktyczną, która nie wywołuje bezpośrednich, ani pośrednich skutków prawnych. Umieszczenie nazwy spółki "D." Sp. z o.o. z siedzibą we W. na stronie internetowej prowadzonej przez KNF w zakładce "ostrzeżenia publiczne" nie spowodowało dla wpisanego tam podmiotu żadnych skutków prawnych, np. w postaci pozbawienia go jakichkolwiek praw lub przysporzenia obowiązków. Wpis stanowi wyłącznie informację o tym, że spółka nie posiada uprawnień (zezwolenia) na prowadzenie określonej działalności bankowej. Sama ta informacja nie jest źródłem zakazu prowadzenia takiej działalności. Jej opublikowanie nie narusza również dóbr osobistych spółki, ponieważ takich skutków nie można przypisać stwierdzeniu okoliczności nie budzących wątpliwości co do zgodności z prawem i ze stanem faktycznym. Skarżąca nie kwestionuje zresztą tego, że takich uprawnień nie posiada. "D." Sp. z o.o. z siedzibą we W. nie ma koncesji KNF na przyjmowanie wkładów pieniężnych w celu obciążenia ich ryzykiem. Sporny wpis jest zatem sformalizowaną czynnością faktyczną, która nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w tym sensie, że w żaden sposób, nawet pośrednio, nie kreuje takich uprawnień lub obowiązków. Jest jedynie kierowanym do osób trzecich przekazem informacji o tym, że ten podmiot nie może prowadzić określonej działalności bankowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.