VII SA/Wa 2464/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi E.T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. T. K. kwotę 760 złotych (siedemsetsześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] października 2010r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych, związanych z adaptacją poddasza na lokal mieszkalny, podczas, których został rozebrany kanał wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi w obrębie adaptowanego lokalu przy ul. M. w W. * stwierdził, że inwestor J. M. nie wykonał obowiązku, w części poddasza zaadoptowanego na mieszkanie, polegającego na odbudowie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującej lokal gastronomiczny "P." w budynku przy ul. M. w W. i * nakazał doprowadzenie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującymi lokal gastronomiczny "P.", w części poddasza zaadoptowanego na mieszkanie, do stanu poprzedniego. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. wstrzymano roboty budowlane przy adaptacji strychu na lokal mieszkalny wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. został nałożony na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na odbudowie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującej lokal "P." w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, Polskimi normami oraz sztuką budowlaną. W dniu 18 września 2008r. inwestor dostarczył wymagane w/w decyzją dokumenty oraz zawiadomił o zakończeniu robót budowlanych. W związku z tym, iż zostały spełnione wszystkie warunki nałożone na inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr – [....] z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. -1 - Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] marca 2009r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzono wykonanie obowiązku polegającego na odbudowie w części poddasza adaptowanego na mieszkanie, wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi, obsługującej lokal gastronomiczny "P." w budynku mieszkalnym przy ul. M. w W . Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. E. K . W trakcie ponownie przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 24 kwietnia 2009 r. stwierdzono: "[...] wentylacja mechaniczna nie została doprowadzona do stanu poprzedniego na odcinku od stropu pomieszczenia poddasza do wentylatora usytuowanego ponad dachem. Rozebrany odcinek wentylacji mechanicznej obsługujący lokal gastronomiczny P. przechodzący przez pomieszczenie na strychu i dach nie został odbudowany. Instalacja mechaniczna wprowadzona jest do istniejącego kanału kominowego". [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, dokonano w dniu 28 sierpnia 2009r. czynności kontrolnych w lokalu mieszkalnym przy ul. M. w W. Przeprowadzona wizja stwierdziła wykonanie wentylacji mechanicznej w lokalu, według projektu wykonawczego. Organ wskazał, iż projekt wykonawczy według, którego dokonano odbudowy wentylacji mechanicznej w zaadoptowanym lokalu, został uchylony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z decyzją z dnia [....] października 2008 r. Następnie w dniu 27 października 2009 r. ponownie dokonano czynności kontrolnych w lokalu mieszkalnym na poddaszu budynku przy ul. M. w W. Stwierdzono, że "obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nie został wykonany. Wentylacja mechaniczna wraz z urządzeniami i wentylatorem osiowym na dachu w obrębie przebudowywanego strychu na cele mieszkalne nie została odbudowana. Nie stwierdzono żadnej wentylacji ani jej elementów i urządzeń". Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku niewykonania obowiązku należało orzec o konieczności doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. -2- [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r. działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z odwołaniem wniesionym przez J. M. - uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W związku z odwołaniem wniesionym przez inwestora, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] organ odwoławczy zlecił uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy wentylacja mechaniczna wraz z urządzeniami technicznymi obsługującymi lokal gastronomiczny "P." przy ul. M. w W. została odbudowana w ścianie budynku i czy istniejąca wentylacja jest sprawna. W wyniku przeprowadzonej kontroli stanu technicznego, jak wynika z treści protokołu z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdzono, iż "Przewód kominowy obsługujący wentylację mechaniczną, nie posiada prawidłowej drożności. Zator (zagruzowanie) stwierdzono na 17 metrze bieżącym, mierząc od wylotu kominowego ponad dachem.(...) wentylator mechaniczny zamontowany na wylocie komina nie działa. Brak jest możliwości ustalenia gdzie znajduje się centralka sterująca oraz przyłącza elektryczne". Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia kontrolne nie świadczą jednoznacznie o odbudowaniu wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującymi lokal gastronomiczny "P." przy ul. M. w W., jednak na tym etapie brak jest możliwości ostatecznego stwierdzenia wykonania lub niewykonania obowiązku. Brak prawidłowego działania wentylacji mechanicznej spowodowany jest prawdopodobnie zagruzowaniem przewodu kominowego na 17 metrze bieżącym, mierząc od wylotu kominowego ponad dachem. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie powinno zostać wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego w związku z zagruzowanym przewodem kominowym obsługującym wentylację mechaniczną. Od wyniku zakończenia tego postępowania organ I instancji powinien uzależnić rozstrzygnięcie w sprawie zabudowanego kanału wentylacyjnego w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. -3- Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. T. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: * art. 138 § 2 kpa przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że cały materiał dowodowy w sprawie jest zebrany i była możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, * art. 7, 77 § 1, 80 kpa przez pominięcie okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego, że przedmiotowa wentylacja mechaniczna została zniszczona i nie odbudowana i lokal gastronomiczny "P." został pozbawiony wentylacji, - naruszenie art. 51 pkt 4 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji mimo, że istniały przesłanki do jego zastosowania przez nakazanie doprowadzenia wentylacji mechanicznej lokalu gastronomicznego "P." do stanu poprzedniego. W skardze podniesiono, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Prawidłowa ocena, zdaniem strony skarżącej, nie wymaga czynności dowodowych, a w takiej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania narusza art. 138 § 2 kpa, bo oceny takiej może dokonać organ II instancji. Jak wynika z kontroli przeprowadzonej 27 października 2009r. wentylacja mechaniczna wraz z urządzeniami i wentylatorem osiowym na dachu nie została odbudowana. W zaskarżonej decyzji - tego protokołu kontroli nie kwestionuje się. Jest to więc stan faktyczny ustalony przez organ I instancji nie kwestionowany przez organ II instancji, a więc jest wiążący w sprawie. Kontrola z 27 października 2009r. była przeprowadzona na skutek kwestionowania poprzednich kontroli. W ocenie skarżącej w zaskarżonej decyzji naruszony został art. 51 pkt. 4 Prawa budowlanego, gdyż zachodziły przesłanki zastosowania tego przepisu. Okoliczność czy przewód kominowy obsługujący wentylację nie posiada odpowiedniej drożności jest o tyle przedwczesne, że w pierwszym rzędzie inwestor winien przywrócić wentylację mechaniczną a następnie dopiero należy zbadać czy komin jest drożny i ewentualnie kto spowodował jego zgruzowanie i czy nie wiąże się to przeprowadzoną przebudową strychu. -4- W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy uznał, że decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) W ocenie Sądu zasadny jest podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym. Stosownie do treści powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a wykładnia rozszerzająca w tym zakresie jest niedopuszczalna (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawn. 2004, nr 2, s. 60). Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. -5- W ocenie Sądu niesłuszne jest stanowisko organu odwoławczego polegające na uznaniu, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego W. było niewystarczające do wydania decyzji merytorycznej. Należy mieć na względzie, iż postępowanie w przedmiocie robót budowlanych dotyczących kanału wentylacyjnego toczy się od 2007r. i w tym okresie przeprowadzono kilkukrotnie czynności kontrolne w ramach nadzoru budowlanego. Akta sprawy zawierają również opinie sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i oceniające stan przeprowadzonych robót. Również nie sposób nie zauważyć, iż organ odwoławczy korzystał również kilkukrotnie z dyspozycji art. 138 § 2 kpa przekazując sprawę do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. w oparciu o art. 136 kpa zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy wentylacja mechaniczna wraz z urządzeniami technicznymi została odbudowana w ścianie budynku i czy istniejąca wentylacja jest sprawna. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenie nie wynika jednakże czy organ odwoławczy odniósł się do poczynionych przez organ ustaleń i czy dokonał ich oceny. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołuje się wyłącznie na treść protokołu kontroli z dnia 9 września 2010r. dokonanej przez mistrza kominiarskiego A. R. w lokalu użytkowym - restauracji "P.", w którym stwierdzono m.in., iż przewód kominowy obsługujący wentylację mechaniczną nie posiada prawidłowej drożności, a zagruzowanie stwierdzono na 17 metrze bieżącym od dachu budynku. Organ nie odnosi się jednakże do znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin z dnia [...] września 2010r., nr [...] przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w adoptowanej części strychu ani do protokołu z dnia [...] października 2009r. nr [...] poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji. Z obu protokołów wynika, iż wentylacja mechaniczna wraz z urządzeniami i wentylatorem osiowym na dachu w obrębie przebudowanego strychu na cele mieszkalne nie została doprowadzona do stanu sprzed przebudowy na odcinku od stropu do wentylatora usytuowanego na kominie. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien mieć na względzie, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie czy inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. -6- polegający na odbudowie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującej lokal gastronomiczny "P." w budynku przy ul. M. w W. w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie może uzależniać od ewentualnych postępowań prowadzonych w ramach nadzoru budowlanego a dotyczących stanu technicznego całego budynku mieszkalnego przy ul. M. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu w żadnym wypadku nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. Jeżeli więc organ odwoławczy stwierdził, iż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym istnieją braki, to będąc związanym zasadą prawdy obiektywnej oraz posiadając możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego winien był zdaniem Sądu wydać decyzję merytoryczną. Na marginesie zauważyć trzeba, iż objęta skargą decyzja nie zawiera elementów uzasadnienia, o jakich mówi przepis art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem w sposób wyczerpujący do przyczyn dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 kpa, co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia -7- 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. -8-