II SA/Po 755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania; oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ M.Kwiecińska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego znajdującego się na posesji przy ul. S.w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb G.) i wezwał właścicieli K. G. i T. W. do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Prezydent Miasta P. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej rozbudowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 42m2, zlokalizowanej wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. S. w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że obecnie właścicielami nieruchomości są K. G. i T. W., stąd na nich nałożony został wskazany obowiązek. Z ustaleń organu wynika, iż na nieruchomości przy ul. S. w P. wykonano przed dniem 1 stycznia 1995 r. roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku gospodarczego. Roboty te wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa (w tym rozbudowa) budynku bez pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ponieważ jednak roboty budowlane we wskazanym zakresie zostały wykonane przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to zgodnie z art. 103 wskazanej ustawy nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., lecz przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi zaś, że obiekty budowlane lub ich części. Będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Art. 40 powołanej wyżej ustawy stanowi natomiast, że w przypadku gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Organ nie stwierdził, aby rozbudowa budynku spowodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zaszła zatem konieczność ustalenia, czy teren, na którym wykonano wyżej opisane roboty budowlane przeznaczony jest pod zabudowę budynkiem gospodarczym o obecnych parametrach. Stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art.103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego, powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a następnie dokonać porównania ocenianej inwestycji z tymi przepisami. Brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku dokonania takich ustaleń. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Również w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ winien umożliwić stronom postępowania przedłożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wzniesionej samowolnie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, przesądził o braku podstawy do wydania decyzji odmownej z tego tytułu, że zabudowa już istnieje. Brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może być usunięty w drodze decyzji właściwego organu. Ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już samowolnie rozbudowanego budynku jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Wobec powyższego Inspektor uznał, że konieczne jest zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskutek zażalenia J. i W. K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu [...] 2010 r. W. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o podjęcie zawieszonego postępowania, bowiem – jak wskazał – z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu dla przedmiotowej rozbudowy budynku gospodarczego wystąpił jedynie jeden ze współwłaścicieli nieruchomości K. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 123 kpa, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że zobowiązanymi do wystąpienia o warunki zabudowy zostali właściciele nieruchomości przy ul. S. w P., tj. K. G. i T. W. W dniu [...] 2010 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy złożył K. G. W związku zatem z tym, iż jeden z zobowiązanych wystąpił do Prezydenta Miasta P. z powyższym wnioskiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które ma znaczenie w niniejszej sprawie zostanie zakończone decyzją o ustaleniu warunków zabudowy bądź o odmowie ich ustalenia. Dopiero zaś w chwili, gdy decyzja ta będzie ostateczna będzie można uznać, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i możliwe będzie podjęcie postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że fakt niewystąpienia przez drugiego ze współwłaścicieli z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest przesłanką do podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i W. K., uznając stanowisko organu I instancji za błędne. Podnieśli, iż skoro o pozwolenie na budowę mogą ubiegać się – w przypadku współwłasności nieruchomości – tylko wszyscy współwłaściciele, bowiem zabudowa jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, gdzie pozwolenie na budowę zastępuje decyzja o warunkach zabudowy, z wnioskiem o jej wydanie winni również wystąpić wszyscy współwłaściciele. Zdaniem żalących się brak współdziałania jednego ze współwłaścicieli w złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie powoduje, że wniosek ten jest bezskuteczny i tym samym powoduje ustąpienie przyczyny uzasadniającej postępowanie legalizacyjne. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że w przeciwieństwie do decyzji o pozwoleniu na budowę do ustalenia warunków zabudowy nie jest niezbędne posiadanie przez wnioskującego prawa do dysponowania nieruchomością. Decyzja sama w sobie nie rodzi prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności. Podobnie, skoro jeden ze współwłaścicieli wystąpił do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy należy, uznać, ze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostanie zakończone decyzją ustalającą warunki zabudowy, bądź decyzja o odmowie ich ustalenia. Zatem w ocenie organu II instancji nie ustała przesłanka zawieszenia postępowania. W. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie organu II instancji. Wskazał, iż skoro współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości zostali wspólnie zobowiązani do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, a wystąpił tylko jeden z nich to zobowiązanie nie zostało zrealizowane. Tym samym, skoro na wezwanie organu strona nie podejmuje działania w wyznaczonym terminie organ powinien prowadzić dalej postępowanie uznając, że ustała przesłanka do zawieszenia postępowania. Zatem niezależnie od działań Prezydenta Miasta P. zapoczątkowanych wnioskiem K. G., winien znaleźć zastosowanie przepis art. 97 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę wielkopolski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 marca 2010 r. skarżący wskazał, iż: "W istocie jest tak, że przedmiotowe postępowanie dotyczy dokonanej już wcześniej rozbudowy budynku gospodarczego we fragmencie, który graniczy z moją posesją – działka [...] (określić to można jako podstawa litery L w obrysie budynku). Wcześniejsze postępowanie legalizacyjne w istocie dotyczy legalizacji prób nadbudowy wcześniej nielegalnie dokonanej rozbudowy w granicach z moją działką. Obydwa postępowania są zawieszone celem dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy na dokonane samowolnie roboty budowlane. Uważam, że w istocie powinno toczyć się jedno postępowanie legalizacyjne dotyczące całego budynku. Postępowania są cały czas dwa – nie dokonano ich połączenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się bezzasadna, albowiem tak zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. odpowiadają prawu. Bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy jest, iż rozbudowa budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. S. w P., o pow. 42 m2, zlokalizowana wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. S. w P., została dokonana w warunkach samowoli budowlanej (tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę), przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r. W związku z tym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy inwestycja ta znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). W wypadku bowiem wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej (aktualnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W związku z powyższym oraz mając na względzie fakt, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] 2010 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie dotyczące legalności przedstawionej rozbudowy budynku gospodarczego i wezwał współwłaścicieli nieruchomości K. G. i T. W. do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla zrealizowanej rozbudowy. Celem organu było ustalenie, czy rozbudowa ta nie jest sprzeczna z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem zagadnieniem wstępnym określonym w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z powodu którego organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie legalizacyjne, jest rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej zrealizowanej rozbudowy budynku gospodarczego. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 97 § 2 kpa organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W przypadku zawieszenia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w punkcie 4 art. 97 § 1 kpa podjęcie zawieszonego postępowania jest możliwe dopiero wówczas, gdy zakończy się ostatecznie postępowanie, w którym rozstrzygnięto zagadnienie wstępne. Istotą zarzutu skarżącego jest twierdzenie, iż w związku z faktem, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy wystąpił jeden ze współwłaścicieli (gdy tymczasem organ nadzoru budowlanego obowiązek ten nałożył na obu współwłaścicieli), wniosek ten należy uznać za bezskuteczny i w konsekwencji przyjąć, że ziściły się przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Stanowisko skarżącego jest oczywiście błędne. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Oznacza to, że adresat decyzji nie musi się legitymować prawem do nieruchomości. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę (w niniejszej sprawie w postępowaniu legalizacyjnym – odpowiednio art. 38 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.). Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza bowiem dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. Do tego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Jest to konsekwencją zasady, że decyzja o warunkach nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 514-515). Mając na względzie powołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który nakazuje zbadać w postępowaniu legalizacyjnym, czy dany obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, stwierdzić należy, iż wniosek złożony jedynie przez jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości K. G. pozwoli Prezydentowi Miasta P. rozstrzygnąć, czy rozbudowa ta nie narusza aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji złożenie tego wniosku prowadzi skutecznie do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które było podstawą wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2010 r. Zgodzić należało się zatem z organami, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do podjęcia zawieszonego postanowieniem z dnia [...] 2010r. postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd pragnie w tym miejscu zauważyć, że organ nadzoru budowlanego, po ustaniu przyczyn zawieszenia winien rozważyć celowość łącznego prowadzenia procedury legalizacyjnej względem całego zamierzenia inwestycyjnego. Z akt administracyjnych przekazanych tut. Sądowi wynika bowiem, iż odnośnie spornego obiektu wszczęto w istocie dwa postępowania legalizacyjne: będące obecnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (dot. jego rozbudowy) oraz zawieszone postanowieniem PINB dla miasta P. z dnia [...] 2008r., poddane kontroli przez tut. Sądu w sprawie o sygn. II SA/Po 658/08(dot. nadbudowy obiektu). Mając powyższe na względzie, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i w tej sytuacji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu. /-/ W.Batoriwicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ M.Kwiecińska