IV SA/Wa 231/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 231/11 UZASADNI EN IE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), wydaną po ponownym rozpatrzeniu na wniosek spółki P. spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "skarżącej") sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], utrzymało własną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] listopada 2010 r. zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Prezydent W. (dalej "Prezydent") odmówił ustalenia na wniosek spółki P. spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, itd ... na działkach o nr ewid. [...] oraz częściach działek o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w W. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. (dalej "decyzji Prezydenta) wskazano, że inwestycja, planowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską, nie może być realizowana z uwagi na odmowę jej uzgodnienia przez [...] Konserwatora Zabytków (dalej "Konserwatora") zawartą w postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca wniosła do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z uwagi na fakt, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to polegało zdaniem skarżącej na nieuzasadnionym przyjęciu przez Prezydenta, że w dacie orzekania o odmowie ustalenia warunków zabudowy teren inwestycji był objęty ochroną konserwatorską wymagającą uzgodnienia inwestycji w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w konsekwencji czego postępowanie w przedmiocie wskazanego wyżej uzgodnienia, zakończone wynikiem negatywnym dla skarżącej, zostało bezpodstawnie przeprowadzone. Budynek znajdujący się na terenie inwestycji, który według planów skarżącej miałby być przedmiotem nadbudowy, nie jest wpisany na listę zabytków a teren inwestycji nie znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską, pozostając jedynie (podobnie jak znaczna część śródmieścia stolicy) na obszarze ochrony archeologicznej, objętej jedynie wymogiem przeprowadzenia ewentualnych badań archeologicznych na etapie realizacji robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, podnosząc, że stosownie do pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], przedłożonego zresztą przez samą skarżącą, teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków archeologicznych województwa [...] na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] czerwca 1971 r. pod nr rejestru [...] (dalej "decyzji z 1971 r."). Powyższa okoliczność przesądzała o istnieniu wymogu uzgodnienia planowanej inwestycji przez organ konserwatorski. Skarżąca wniosła do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując dotychczas podniesione zarzuty. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., SKO utrzymało własną decyzję w mocy, podtrzymując stanowisko w sprawie. SKO wskazało, że zgodnie z treścią art.6 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki archeologiczne. Z akt sprawy, a także z twierdzeń skarżącej wynika, że teren inwestycji objęty został ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków archeologicznych województwa [...]. Z powyższego wynika, że w tym przypadku w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest uzyskanie pozytywnego uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków. W skardze na decyzję SKO, wniesionej do Sądu, skarżąca podniosła w szczególności, że na mocy decyzji z 1971 r. teren inwestycji uzyskał status zabytku archeologicznego. Powyższa okoliczność nakłada wprawdzie na władającego nieruchomością obostrzenia związane z ochroną zabytków, niemniej dotyczą one wyłącznie etapu prac budowlanych, nie zaś etapu postępowania o ustalanie warunków zabudowy. Skarżąca podtrzymała zatem stanowisko, że planowana inwestycja nie podlegała obowiązkowi uzgodnienia jej z organem konserwatorskim. Uzgodnień tych dokonano zatem wadliwie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm-zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja SKO oraz decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 oraz art.107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją SKO, wszczętego na wniosek skarżącej było zbadanie, czy decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r. obciąża którakolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, które wymienia art.156§1 k.p.a. Stwierdzenie takiej wady byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, o ile nie wystąpiłyby negatywne przesłanki do stwierdzenia tej nieważności, określone w art.156§2 k.p.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). We wniosku z dnia [...] listopada 2009 r., zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta skarżąca podniosła, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156§1 pkt 2 k.p.a., mającym polegać na wystąpieniu przez Prezydenta do Konserwatora o dokonanie uzgodnienia planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków pomimo faktu, że teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską. Podkreślić w związku z powyższym należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Przepis art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Prezydenta stanowił, że decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Za obszary i obiekty objęte ochroną konserwatorską w rozumieniu tego przepisu należy uznać obszary i obiekty objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art.7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 z późn.zm.). Formami tymi są: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na wniosek Prezydenta datowany na [...] stycznia 2009 r. Konserwator przeprowadził postępowanie w przedmiocie uzgodnienia planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. W wyniku powyższego postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Konserwator nie uzgodnił projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdzając, że planowana inwestycja podlega uzgodnieniu z organami konserwatorskimi albowiem teren inwestycji położony jest w granicach obszaru objętego ochroną prawną: 1) teren o znaczeniu historycznym, wpisany do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. (Teren objęty ulicami: [...]), 2) teren w granicach obszaru chronionego - pomnik historii "W." (Zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] w sprawie uznania za pomnik historii, Monitor Polski nr [...], poz. [...]). Konserwator stwierdził ponadto, że teren inwestycji sąsiaduje z obszarem P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] z dnia [...] lipca 1965 r., a także dawnym budynkiem W. wpisanym do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. oraz budynkami P. i K., stanowiącymi element D. Dokonując następnie merytorycznej oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia wymogów ochrony konserwatorskiej, Konserwator stwierdził, że w kształcie planowanym przez inwestora inwestycja ta nie może zostać zaakceptowana, szczegółowo wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta skarżąca przedłożyła pismo Zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r., stanowiącą odpowiedź na zapytanie skarżącego w kwestii określenia statusu konserwatorskiego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Z pisma tego wynika, że: - teren inwestycji nie leży na terenie objętym Pomnikiem Historii (Zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] r. w sprawie uznania za pomnik historii, Monitor Polski nr [...], poz. [...]), jedyną formą ochrony konserwatorskiej terenu jest wpis do rejestru zabytków archeologicznych województwa [...] zgodnie z decyzją z 1971 r., ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne, wskazana wyżej forma ochrony nakłada na właściciela lub posiadacza obiektu obostrzenia na etapie prac budowlanych - zgodnie z art.31 i 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nieruchomość nie jest objęta ochroną konserwatorską w zakresie, jaki przewiduje indywidualny wpis do rejestru zabytków. W zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że sam fakt objęcia terenu inwestycji decyzją z 1971 r., w świetle której teren inwestycji ma status zabytku archeologicznego, jest wystarczający do uznania, że w dacie orzekania przez Prezydenta w dniu [...] czerwca 2009 r. teren ten było objęty ochroną konserwatorską, a zatem, że istniał wymóg uzgodnienia planowanej inwestycji z Konserwatorem. Powyższe powoduje w ocenie SKO bezzasadność wywodzenia, że decyzja Prezydenta obciążona jest rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu ocenę tę należy uznać za przedwczesną w sytuacji, w której SKO nie przeprowadziło samodzielnej analizy decyzji z 1971 r. Z akt administracyjnych postępowania nadzwyczajnego nie wynika, aby zgromadzono w nim materiał dowodowy w postaci odpisu decyzji z 1971 r. Ustalenia SKO w kwestii objęcia terenu inwestycji ochroną konserwatorską opierają się zatem na źródłach o charakterze wtórnym, w tym na treści pisma Zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. W ocenie Sądu niezbędnym jest zweryfikowanie tez tam zawartych w oparciu o materiał źródłowy, zwłaszcza w sytuacji, w której zachodzi rozbieżność pomiędzy ocenami zawartymi w piśmie Zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. a ocenami zawartymi w postanowieniu Konserwatora z [...] marca 2009 r. Dopiero przeprowadzenie dowodu z decyzji z 1971 r. może stanowić podstawę do formułowania przez SKO ostatecznych wniosków odnośnie tego, jakie skutki decyzja ta wywoływała w stosunku do terenu inwestycji w dacie orzekania przez Prezydenta w dniu [...] czerwca 2009 r. Uznać zatem należy, że w ocenianym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez SKO doszło do uchybień procesowych w postaci niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie decyzje SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego. Nie przesądzając w najmniejszym stopniu wyniku powtórnego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, celowym jest jednakże w ocenie Sądu ustalenie konsekwencji hipotetycznego stwierdzenia przez SKO, że w dacie orzekania przez Prezydenta teren inwestycji nie podlegał ochronie konserwatorskiej, uzasadniającej przeprowadzanie uzgodnień konserwatorskich na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie podziela kategorycznego stanowiska skarżącej, że sytuacja taka stanowiłaby automatycznie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga bowiem, że wprawdzie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bierze się pod uwagę kwestie ochrony konserwatorskiej terenu inwestycji, a daleko idące zastrzeżenia z punktu widzenia tej ochrony mogą prowadzić do odmowy ustalania warunków zabudowy, niemniej ustalenia w tym zakresie nie są dokonywane bezpośrednio przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (organ główny). Organ ten nie dysponuje bowiem wiedzą specjalistyczną w zakresie ochrony zabytków. Oceny tej, wiążącej organ główny dokonuje w postanowieniu uzgadniającym organ wyspecjalizowany, tj. konserwator zabytków. Mając powyższe na uwadze oraz odwołując się do wypracowanych w orzecznictwie i cytowanych wcześniej kryteriów rażącego naruszenia prawa należy stwierdzić, że rażącego naruszenia prawa w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z racji zastrzeżeń konserwatorskich wydanych w warunkach braku objęcia terenu inwestycji ochroną konserwatorską, można dopatrywać się tylko wtedy, gdy łącznie zajdą następujące przesłanki: (-) brak objęcia terenu inwestycji ochroną konserwatorską, powodujący brak podstaw do uzgadniania tej inwestycji z konserwatorem jest oczywisty, bezdyskusyjny i nienasuwający żadnych wątpliwości, co mógłby stwierdzić bez konieczności specjalistycznych analiz organ główny, (-) pomimo powyższych okoliczności doszło jednakże do omyłkowego wystąpienia przez organ główny o dokonanie uzgodnienia przez organ uzgadniający, (-) organ uzgadniający, zamiast umorzyć postępowanie w przedmiocie uzgodnienia jako bezprzedmiotowe, rozpoznał sprawę co do meritum, (-) organ główny zamiast pominąć przy orzekaniu orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia z racji oczywistej bezprzedmiotowości postępowania uzgadniającego oparł się na nim przy rozstrzyganiu sprawy głównej (aczkolwiek należy mieć na uwadze, że jest to sytuacja odmienna od tej, w której organ uzgadniający dokonał oczywiście błędnej oceny merytorycznej sprawy, niemniej nie ma wątpliwości co do tego, że przesłanka do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego w postaci objęcia terenu inwestycji ochroną konserwatorską oczywiście istnieje - takim postanowieniem organ główny jest, pomimo jego wadliwości, bezwzględnie związany). W ocenie Sądu, tylko w takich okolicznościach, tj. w obliczu oczywistej bezprzedmiotowości postępowania uzgadniającego można postawić organowi głównemu zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. wzięcia pod uwagę przy orzekaniu kwestii w oczywisty sposób nie mających w sprawie zastosowania. Inaczej jednak będzie w sytuacji, w której stwierdzenie, czy teren inwestycji podlega ochronie, a w konsekwencji, czy istnieje obowiązek uzgodnienia inwestycji przez organ konserwatorski nie jest kwestią oczywistą, a wymaga przeprowadzenia szczegółowej wykładni przepisów prawa, czy też szczegółowego zbadania stanu faktycznego sprawy, co w uzasadniony sposób może prowadzić do różnych stanowisk odnośnie istnienia wskazanych wyżej obowiązków. Co do zasady w takich warunkach nie będzie mogła wystąpić sytuacja oczywistej bezprzedmiotowości postępowania uzgodnieniowego. W konsekwencji powyższego organowi głównemu, który dokonując oceny istnienia podstaw do wystąpienia o uzgodnienia, wybrał interpretację zakładającą konieczność dokonania uzgodnienia, a następnie zastosował się do treści tego uzgodnienia, nie będzie można poczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa, nawet jeżeli ostatecznie okaże się, że podstawa dokonywania uzgodnień nie istniała. W tej sytuacji wzruszenie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na odmowne uzgodnienie konserwatorskie w sytuacji, w której nie było podstaw do orzekania przez konserwatora, byłoby uzależnione od wcześniejszego wyeliminowania orzeczenia w przedmiocie uzgodnień z obrotu prawnego w którymś z trybów nadzwyczajnych (stwierdzenie nieważności orzeczenia uzgadniającego, ewentualne wznowienie postępowania uzgadniającego). W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r. z uwzględnieniem zaleceń sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.