II SA/Wa 2100/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Janusz Walawski (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, 2) określa, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał postanowienie, którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez [...] K. J. służby w MO i Policji w latach 1988 – 2005 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ podał m. in., że powyżej określone postanowienie w wyniku złożonego przez K. J. zażalenia zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2009 r nr [...]. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1043/09, skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny. Biorąc powyższe pod uwagę, postanowiono odmówić stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o co wnosił skarżący. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15, art. 126 i art. 144 Kpa, w dniu [...] października 2010 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał m. in., że przewidziana w art. 156 Kpa możliwość stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie takich postanowień, na które przysługuje zażalenie. Takim postanowieniem jest postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] . W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go ocena prawną zawartą w wyroku. Z uwagi więc na okoliczność, iż Sąd poddał ocenie, czy postanowienie o odmowie wydania K. J. zaświadczenia żądanej treści odpowiada prawu i orzekł w tym zakresie, organ administracji publicznej nie mógł w tej sytuacji ponownie poddawać tego rozstrzygnięcia kontroli pod względem jego zgodności z prawem. Zgodnie z art. 57 § 3 Kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wskazać przy tym należy, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. Żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1628/03). W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że nieracjonalnym bowiem byłoby na obecnym etapie postępowania wydawanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania a w sprawie nieważności decyzji, gdyż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało już de facto przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wszczęte. Z tych względów, zdaniem Komendanta Głównego Policji, zasadnym jest zastosowanie w sprawie art. 105 Kpa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, a także z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 1043/09 stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] jest bezprzedmiotowe. Postanowienie Komendanta Głównego Policji stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że zostało wydane z "naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów Kpa, a w tym zakresie wydanie stronniczego i niezgodnego ze stanem prawnym i faktycznym rozstrzygnięcia, jak również, że wydany akt administracyjny jest niekompletny w swojej treści, oraz zawiera okoliczności faktyczne i prawne wzajemnie się wykluczające. Powyższe winno prowadzić do uchylenia przedmiotowego aktu w części pisemnego uzasadnienia i zmiany rozstrzygnięcia o zastąpienie umorzenia postępowania w pierwszej instancji wskazaniem, że organ kontroli przekazuje sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ orzekający jako pierwszy w przedmiotowym postępowaniu, w którym był Komendant Powiatowy Policji w K. i wydania na miejsce uchylonego aktu rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa materialnego uwzględniającego wszystkie okoliczności faktyczne i prawne podniesione przez stronę". Skarżący wniósł również o zasądzenie od Policji na jego rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. zajął stanowisko w przedmiocie odpowiedzi na skargę, które jest zbieżne z jego argumentami przedstawionymi w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie należy podać, że zgodnie z art. 126 Kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145 -152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 grudnia 2009 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 6/09, w której stwierdził, iż " żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. ". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwał podał m. in., że "wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza w świetle przedstawionych wywodów – konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku (...). Dopełnienie przez właściwy organ administracji tak rozumianej wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku (...). Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Uwzględniając ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania (...). Wobec takiego wyniku przeprowadzonych rozważań należy przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej jest obowiązany rozpozać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. (..). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji wydał wadliwe postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, gdyż w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności powyżej określonego postanowienia. Uchybienie to próbował konwalidować organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie. Wydane rozstrzygnięcie jest jednak nieprawidłowe. Brak było bowiem podstaw do wydania postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i jego umorzeniu w związku z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa W zaistniałej sytuacji procesowej organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) albo rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 138 § 2 Kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest dokonać ustaleń w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyn stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.