VII SAB/Wa 167/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. K. w przedmiocie bezczynności Prokuratora Generalnego postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu B. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu [...] lipca 2010 r. B. K. złożył do Prokuratora Generalnego wniosek o uchylenie uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] marca 2008 r. "[...]" wraz z zawiadomieniem o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W uzasadnieniu wskazał, ze wniosek opiera na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz.39 ze zm.). Wniósł o: 1) podjęcie stosownych czynności prawem przewidzianych w kierunku uchylenia ww. uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] marca 2008r. wydanej sprzecznie z prawem przez to, że ta regulacja prawna uchwałodawcza wkroczyła w materię ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002r. Nr 123 , poz. 1058 ze zm.) zw. dalej "u.p.a.", w dział VIII pt. "Odpowiedzialność dyscyplinarna". Wnioskodawca wskazał również, że ww. uchwała NRA stoi również w sprzeczności z Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997r. z prawami obywatelskimi i z hierarchicznymi konstytucyjnymi źródłami prawa, Konstytucji RP i z przepisami związkowymi ustawy zasadniczej i ustaw zwykłych. Wniósł ponadto o podjęcie "skutecznych decyzji uchylenia wszystkich czynności dokonanych przez rzeczników dyscyplinarnych" w oparciu o uchwałę nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej wobec każdego indywidualnie adwokata, z zarzutem, że ustawodawca uchylił art. 95m u.p.a. zawierający delegację rangi rozporządzenia dla Ministra Sprawiedliwości w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich, co skutkowało tym, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 23 lipca 1998 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich (Dz.U. Nr 99, poz. 635) utraciło moc prawną co zdaniem skarżącego wyklucza także stosowanie w Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokata na podstawie art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Wniósł także o skuteczne podjęcie czynności prawnych wobec adwokatów rzeczników dyscyplinarnych i adwokatów sądów adwokackich o czyny z art. 231 § 1 k.k. w związku z art. 234 k.k., art. 235 k.k., art. 236 § 1 k.k. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Prokurator Generalny przekazał ww. pismo wg właściwości Ministrowi Sprawiedliwości. Jednocześnie pismem z tego samego dnia poinformował B. K. o przekazaniu jego wniosku i wskazał, że tryb wzruszania uchwał samorządu adwokackiego określony jest w przepisie art. 14 ust. 1 pkt 3 u.p.a. W dniu [...] września 2010 r. B. K. złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prokuratora Generalnego. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania stosownych czynności administracyjnych w kierunku uchylenia uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej przez to, że jedynym organem do wydania aktu prawnego właściwym wobec obywatela o odebranie praw obywatelskich jest Sejm RP. Podał, że w jego ocenie uchylanie się Prokuratora Generalnego od nadania biegu wnioskowi skarżącego w przedmiocie uchylenia uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej stoi w rażącej sprzeczności z art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1 "ustawy z dnia 20 czerwca 19S5r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz.39 ze zm.)" oraz, że uchylanie się od obowiązków Prokuratora Generalnego wynika z przyczyn nieuzasadnionych. Dodał, że Prokurator Generalny narusza konstytucyjną zasad praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP, w zw. z art. 30 - art. 86 Konstytucji RP i z uchylonym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 23 lipca 1980 r. W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga z dnia [...] września 2010 r. na bezczynność Prokuratora Generalnego jest niezasadna zarówno z przyczyn formalnych jak również merytorycznych. Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. Nr 7 z 2008 r. poz. 39 ze zm.), prokuratura będąc organem ochrony prawnej zobowiązana jest do strzeżenia praworządności oraz do czuwania nad ściganiem przestępstw. Strzeżenie praworządności oznacza, że organy prokuratury będąc zobowiązane do ochrony obowiązującego prawa muszą również przestrzegać stosownych przepisów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 146 z 2009 r. poz. 1188 ze zm.) ma charakter deklaratoryjny i stanowi, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu w zakresie i formach określonych ustawą. Ustawodawca w wymienionym przepisie upoważnił wyłącznie Ministra Sprawiedliwości do nadzoru nad samorządem adwokackim. Do dnia 30 marca 2010 r. Minister Sprawiedliwości pełnił równocześnie funkcję Prokuratora Generalnego. Z dniem 31 marca 2010 r. nastąpił rozdział tych funkcji i gdyby ustawodawca uznał za właściwe, aby nadzór nad działalnością samorządu adwokackiego powierzyć również Prokuratorowi Generalnemu, stosowne przepisy ustawowe zostałyby przyjęte we właściwym procesie legislacyjnym. Brak takiego uregulowania oznacza, że nada jedynie Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu adwokackiego w formach i w zakresie określonymi ustawą - prawo o adwokaturze. Przepis art. 13a ustawy prawo o adwokaturze nakłada na organy adwokatury oraz organy izb adwokackich obowiązek przesyłania Ministrowi Sprawiedliwości odpisu każdej uchwały w terminie 21 dni od daty jej podjęcia. Ustawodawca nie nałożył na wymienione organy obowiązku przesyłania takich uchwał również Prokuratorowi Generalnemu mimo, że art. 2 ustawy o prokuraturze stanowi, iż zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności. Kompetencje ograniczone wyłącznie do Ministra Sprawiedliwości w stosunku do uchwał samorządu adwokackiego wynikają z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze. Zgodnie z dyspozycją wymienionego przepisu, Minister Sprawiedliwości może zwrócić się w określonym terminie do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich. Upoważnienia takiego nie posiada Prokurator Generalny, a przepis art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze nie wprowadza żadnego ograniczenia podmiotowego w odniesieniu do uchwał samorządu adwokackiego, których legalność może być w ramach tej procedury kwestionowana. Zatem wyłącznie Minister Sprawiedliwości, jak wynika z przepisu art. 14 ust. 1 może zwrócić się do Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności z prawem dowolnej uchwały organów adwokatury i organów izb adwokackich. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. K 4/08 opubl. OTK-A 2009/11/162 (Lex 562822) zarówno art. 3 ust. 2 prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 13a ustawy wymienionej wyżej, jest zgodny z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro ustawa - prawo o adwokaturze, data wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości (art. 14 ust. 1 prawa o adwokaturze) uprawnienie do zwrócenia się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich, Biuro Prokuratora Generalnego wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej uchylenia uchwały nr [...] NRA, przekazało zgodnie z właściwością do Ministra Sprawiedliwości przy piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Przekazanie wymienionego wniosku uzasadnione było zakresem czynności Ministerstwa Sprawiedliwości, w którym określono, że organ ten m. in.. bada zgodność z prawem uchwał organów samorządu adwokatów i radców prawnych Minister Sprawiedliwości udzielił B. K. udzielił odpowiedzi ([...] sierpnia 2010 r. nr [...]) informując o braku podstaw merytorycznych i formalnych do uwzględnienia wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. Zważywszy, że pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. niezależnie od wniosku o uchylenie uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej zawierało również zawiadomienie o przestępstwie, Biuro Prokuratora Generalnego kopię pisma z dnia [...] lipca 2010 r. przekazało zgodnie z właściwością do [...] Prokuratury Krajowej przy korespondencji z dnia [...] sierpnia 2010 r. - nr [...]. Z wymienionego Departamentu zawiadomienie przesłane zostało do Prokuratury Apelacyjnej w [...] przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Odnosząc się do skargi z dnia [...] września 2010 r. na bezczynność Prokuratora Generalnego organ wskazał, że godnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym na mocy § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczony został art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) Zaznaczyć przy tym należy, iż skarga na bezczynność organu, dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Analiza skargi z dnia [...] września 2010 r. w aspekcie przekazania przez Biuro Prokuratora Generalnego, zgodnie z właściwością wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. do [...] Ministerstwa Sprawiedliwości oraz procesowego rozpoznania w Prokuraturze Rejonowej [...] zawiadomienia o przestępstwie, prowadzi do konstatacji, że rozpatrzenie skargi na bezczynność Prokuratora Generalnego, zważywszy na zakres właściwości sądu administracyjnego określony w art. 3 § 1-3 p.p.s.a. nie należy do sądu administracyjnego. Ponadto, zważywszy na przepis art. 14 ust. 1 prawa o adwokaturze, Prokurator Generalny nie był uprawniony do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. B. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w rozpoznaniu jego skargi z dnia [...] lipca 2010r., w której wniósł o uchylenie uchwały nr[...] Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] marca 2008r. [...] – jako sprzecznej z prawem. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ..., s.378). W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.ps.a.): § 1. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrole, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Prokurator Generalny nie był uprawniony ani zobowiązany wydać żadnego z wyżej wymienionych aktów ani dokonać żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków - indywidualnych wynikających z przepisów prawa. O bezczynności organu możemy mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok WSA z 20.09.2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06). Zgodzić się należy z organem, że rozpatrzenie wniosków zawartych w piśmie B. K. z dnia [...] lipca 2010 r. nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, gdyż brak było podstaw prawnych do jej wydania, jak również, że pismo zostało rozpoznane w terminie, bez zbędnej zwłoki i w sposób przewidziany przepisami prawa. Zgodnie z przepisami ustawy z 26 maja 1982 r. – prawo o adwokaturze to Minister Sprawiedliwości a nie Prokurator Generalny sprawuje nadzór nad działalnością samorządu adwokackiego w zakresie i formach określonych ta ustawą. Przepis art. 13 a w/w ustawy nakłada na organy adwokatury oraz organy izb adwokackich obowiązek przesłania Ministrowi Sprawiedliwości odpisu każdej podjętej uchwały w terminie 21 dni od daty jej podjęcia. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy Minister Sprawiedliwości zwraca się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia. Jeśli zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, termin ten wynosi 6 miesięcy. Uprawnienia Ministra Sprawiedliwości wynikające z powyższego przepisu nie dotyczą jednak uchwał organów samorządu adwokackiego podejmowanych w sprawach indywidualnych. W tego typu sprawach Minister Sprawiedliwości może natomiast działać jako organ odwoławczy od uchwał samorządu adwokackiego. Ma to miejsce w przypadkach szczegółowo określonych przepisami ustawy Prawo o adwokaturze i Kodeksu postępowania administracyjnego. Kompetencje Ministra Sprawiedliwości w sprawach indywidualnych zostały określone przepisami m. in. art. 68 ust. 6 a, art. 69, art. 69a, art. 75 a ustawy Prawo o adwokaturze i dotyczą spraw związanych z wpisem na listę adwokatów oraz z wpisem na listę aplikantów adwokackich. Ministrowi Sprawiedliwości przysługują także uprawnienia związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną adwokatów i aplikantów adwokackich, wskazane w przepisach: art. 88 a, art. 90 ust. 2 i 2a, art. 91 a ust. 1, art. 93 i art. 95 b powołanej ustawy. Stosownie do powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, i gdy nie ma specjalnej podstawy do zaskarżenia bezczynności organu do sądu powszechnego. Tak więc skoro przedmiot skargi w niniejszej sprawie, nie jest objęty zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej ,w cytowanym wyżej przepisie, nie podlega rozpoznaniu przez sąd, co powoduje że skargę należało odrzucić. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) orzekł, jak w sentencji postanowienia.