II SA/Sz 671/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r., nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] , utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] icp, ustalającą na rzecz Gminy [...] lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie ul. [...] . Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...] r., pełnomocnik Gminy [...] wystąpił o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującą przebudowę nawierzchni ul. [...] w [...] j na ciąg pieszo-jezdny wraz z przebudową kanalizacji deszczowej odwadniającej ulicę. Pismem z dnia 8 września 2009 r. organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Jednocześnie organ wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa [...] w zakresie prawa wodnego oraz przez Starostę [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, które to organy wydały stosowne uzgodnienia. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu [...] r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w [...] złożyła do akt zawiadomienie, iż nie wyraża zgody na prowadzenie jakichkolwiek prac na terenie działki nr [...], oraz iż nie wyraża zgody na dokonywanie włączeń do sieci. Dalej organ odwoławczy podał, że w dniu 26 listopada 2009 r. organ I instancji wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego w ul. [...] w [...] . Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a., art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu wskazano, że opisana we wniosku i decyzji inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż zgodnie z normą przepisu art. 6 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednocześnie art. 2 ust 3 ustawy o drogach publicznych dzieli drogi publiczne na klasy określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wprowadzone zostały poszczególne klasy dróg i oznaczone zostały stosownym symbolem. Zdaniem odwołującej wskazane w cytowanym przepisie klasy dróg oraz ich symbole w żaden sposób nie znajdują odzwierciedlenia w projektowanym ciągu pieszo-jezdnym, a zatem przewidziana przebudowa drogi publicznej na ciąg pieszo-jezdny nie jest sklasyfikowana jako budowa drogi publicznej w myśl przywołanych przepisów, a tym samym nie jest inwestycją celu publicznego przewidzianego w przepisach prawa. Nadto w odwołaniu podniesiono, że projektowana inwestycja ingeruje w przysługujące Spółdzielni prawo własności z pominięciem jakichkolwiek uzgodnień w tym zakresie. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że zgodnie z art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez inwestycję celu publicznego należy zaś - stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy - rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem takim jest między innymi budowa dróg publicznych (art. 6 pkt 1). Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustosunkowując się do podstawowego zarzutu odwołania Kolegium stwierdziło, że stanowiąca przedmiot inwestycji droga (ul. [...]) uchwałą NrXXX/449/09 Rady Gminy Dobra z dnia 24 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic, dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Zacho, z 2009 r. Nr 83, poz. 2183) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Jako taka jest zatem drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stosownie do § 4 ust 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg L (lokalnych), D (dojazdowych) lub wyjątkowo Z (zbiorczych). Przepis ten wyznacza zatem warunki techniczne, w tym przede wszystkim parametry jakie powinny spełniać drogi gminne, aby wypełnić cele wprowadzenia przepisów rozporządzenia, tj. wymagania dotyczące: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej, niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Zgodnie z § 10 cyt. rozporządzenia droga powinna mieć w szczególności jezdnię, jeśli jest przeznaczona do ruchu pojazdów oraz chodnik, jeśli jest przeznaczona do ruchu pieszych. Stosownie natomiast do § 43 ust 2 zd. 2 cyt. rozporządzenia, ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Jest to zatem przepis dopuszczający budowę tzw. pieszo-jezdni, choć przepisy rozporządzenia nie posługują się takim określeniem. Pojęciem tym posługuje się natomiast przepis § 14 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczając zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Uznać zatem należy, że formę ciągu pieszo-jezdnego może przybrać szlak komunikacyjny zapewniający dostęp nieruchomości do drogi publicznej nie będący drogą publiczną oraz drogi publiczne zaliczone do kategorii dróg gminnych o klasach L i B w strefie zamieszkania. Biorąc więc pod uwagę, że ul. [...] stanowi drogę gminną dojazdową, położoną w strefie zamieszkania, w pełni uprawnione było odstąpienie od konieczności budowania chodnika w ciągu tej drogi, a tym samym nazwanie tak przewidzianej inwestycji przebudową nawierzchni na ciąg pieszo-jezdny. Nie odbiera to jednak tejże inwestycji przymiotu inwestycji celu publicznego, z uwagi na zaliczenie budowy drogi o parametrach ciągu pieszo-jezdnego do celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniosła, działając przez pełnomocnika, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w [...] Decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że planowany ciąg pieszo-jezdny stanowi drogę publiczną i związku z tym planowana inwestycja w ul. [...] dobrej stanowi inwestycję celu publicznego. W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty stanowiące uprzednio treść odwołania od decyzji Wójta[...] , przywołując na ich poparcie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni. Uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenę legalności zapadłych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć oprzeć należy w pierwszej kolejności na zgodność ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie nawierzchni ul. [...] w Dobrej na ciąg pieszo-jezdny wraz z przebudową kanalizacji deszczowej odwadniające julicę, z materialnoprawnymi i procesowymi podstawami prawnymi zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie obszar, na którym projektowana jest inwestycja celu publicznego nie jest objęty planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, dlatego też istnieje podstawa w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie jednak do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności, zarówno organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, jako organ drugiej instancji, nie wykazały, co obligowało te organy do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji przebudowy ul. [...] . Również Sąd nie dostrzega takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonych decyzji. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że opisana w decyzji inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że o tym czy stanowiąca przedmiot inwestycji droga (ul. [,,] ) jest drogą publiczną decydujące znaczenie ma uchwała Rady Gminy Dobra Nr XXX/449/09 z dnia 24 września 2009 r. - w sprawie zaliczenia ulic, dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Zacho, z 2009 r. Nr 83, poz. 2183). Skoro mocą tej uchwały ul. [,,] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, to jest drogą publiczną. Z uwagi na powyższe Sąd, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.