I SA/Wa 967/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej J. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] października 1983 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] o łącznej pow. [...] m2 karta mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...] oraz o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu w/w nieruchomości oraz o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł., która to decyzja, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] października 1983 r. nr [...] Prezydent Miasta G. ponownie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w/w nieruchomości i o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. S. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1983 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli spadkobiercy S. P. reprezentowani przez radcę prawnego R. S. podnosząc, iż decyzja organu I instancji jest błędna, gdyż przyjmuje, iż brak udziału w rozprawie biegłych oraz oparcie się organu wywłaszczającego na opinii biegłego sporządzonej na zlecenie podmiotu wnioskującego wywłaszczenie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] października 2009 r. radca prawny R. S. wycofał odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w odniesieniu do wywłaszczenia przedmiotowych parceli, podtrzymał zaś odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ustalenia odszkodowania. Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury podniósł, iż w niniejszej sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z przepisami tej ustawy. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa [...] w G., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przedsięwzięcia. Minister uznał, zatem, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia. Organ II instancji stwierdził, iż z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia zwrócił się pismami z dnia [...] lutego 1981 r. i z dnia [...] lutego 1981 r. do spadkobierców J. P. - zmarłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowych nieruchomości i L. P. nie wyraził na powyższe zgody. W związku z powyższym Minister uznał, że wniosek [...] Dyrekcji [...] w G. z dnia [...] marca 1981 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 1981 r. Prezydent Miasta G. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy, a następnie po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1981 r. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. Prezydent Miasta G. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 1983 r. ponownie poinformował strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień [...] maja 1983 r. Wobec powyższego Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1983 r. w części dotyczącej wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ odwoławczy stwierdził, iż jest on bezpodstawny, gdyż nie wynika z niego, aby obecność na rozprawie biegłych była obowiązkowa. Obowiązkowe natomiast było sporządzenie przez uprawnionych biegłych opinii szacunkowej i jej szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] maja 1983 r. na którą współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości nie stawili się. W ocenie Ministra wobec zastosowania sztywnych - niepodlegających negocjacjom stawek, wg których określono ceny za wywłaszczane grunty, nieobecność biegłych na rozprawie tym bardziej nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Za nietrafny również uznał Minister zarzut skarżącej, że Prezydent Miasta G. przy ustalaniu odszkodowania wykorzystał opinie sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych, którzy nie zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy, gdyż rzeczoznawca W. S., który sporządził wycenę nieruchomości był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego w G., czyli osobą kompetentną do sporządzania szacunku oraz niezależną od wnioskodawcy wywłaszczenia. Ponadto Minister stwierdził, iż decyzja z dnia [...] października 1983 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 23 ustawy, tj. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustala wysokość, termin oraz osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji administracyjnej następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. W związku z cofnięciem odwołania w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1983 r. w odniesieniu do wywłaszczenia, Minister wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu a zatem art. 137 kpa może mieć zastosowanie tylko do całego odwołania, a nie do jego części. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Infrastruktury dokonując analizy prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego pominął fakt, iż to postępowanie prowadzone było z udziałem T. W. do której skierowano wszystkie decyzje wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, gdy tymczasem T. W. zmarła w dniu [...] lutego 1983 r., co potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1983 r. sygn. akt [...]. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy faktu tego nie uwzględnił i czyniąc zmarłą T. W. uczestnikiem postępowania skierował także do niej decyzję z dnia [...] października 1983 r. Powyższe według skarżącej stanowi rażące naruszenie prawa. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż Minister Infrastruktury utrzymał w mocy całą decyzję Wojewody [...] pomimo, że skarżąca wniosła odwołanie wyłącznie do części tej decyzji, czym wyszedł poza zakres wniesionego odwołania. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również uczestnik postępowania Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż dokumentem świadczącym o zgonie danej osoby jest odpis aktu zgonu, nie zaś odpis postanowienia spadkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi i stwierdza, że badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa w sposób rażący narusza art. 8 kc przyznający zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. Nie można więc prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która już nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było przez organ wywłaszczeniowy w stosunku do osoby nieżyjącej. Również decyzja kończąca to postępowanie została skierowana do osoby nieżyjącej tj. T. W. - spadkobiercy nieżyjącego właściciela nieruchomości wywłaszczanej J. P., ujawnionego w księdze wieczystej. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydawać decyzję administracyjną. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (vide wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1931/06, niepubl.). Jeżeli doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, ze taka decyzja jest obarczona wadą nieważności, była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Z akt sprawy wynika, że T. W. zmarła dnia [...] lutego 1983 r., a kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...] października 1983 r. Do wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. załączona została kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1983 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu praw do spadku po T. W., czego ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie dostrzegł. Jednak Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że z tego względu, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ich wyeliminowanie z obrotu prawnego było konieczne. Organ II instancji rozpatrzył sprawę w jej całokształcie i rozstrzygnął o całości decyzji organu I instancji pomimo cofnięcia odwołania w części dotyczącej wywłaszczenia, w związku z czym należy wyjaśnić, iż zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej decyzji. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 ppsa) umożliwia w granicach danej sprawy usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów we wszystkich postępowaniach prowadzonych w jej granicach, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Tak więc Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 lub 3 ppsa nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Z uwagi zaś na charakter naruszenia prawa, którego dopuścił się zarówno organ I instancji jak i drugiej instancji wyeliminowanie ich z obrotu prawnego było niezbędne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów oraz zasad wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.