I SA/Wa 1900/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi E.G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 134 kpa oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E.G., od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania E.G. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E.G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 20 listopada 2008 r. E.G. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E.G. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości P., powiat L., woj. [...]. Pismem z [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] poinformował E.G., że nie znajduje podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie. Organ wskazał, że prawo do rekompensaty zostało już potwierdzone na rzecz E.G. przez Wojewodę [...] decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...]. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa, przed wydaniem decyzji E.G. został poinformowany o prawie zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska, co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Na postawione pytania otrzymał wyczerpującą odpowiedź pismem z [...] lutego 2009 r. Od powyższego pisma Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., uznanego przez stronę za decyzję, E.G. wniósł w dniu 4 czerwca 2010 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z 2 lipca 2010 r. Wojewoda [...] przekazał odwołanie strony wraz z aktami sprawy Ministrowi Skarbu Państwa zaznaczając, że pismo z [...] lutego 2009 r. od którego złożono odwołanie, nie jest decyzją w sprawie, tylko pismem informacyjnym. Wobec złożonego odwołania Minister wskazując na treść przepisów art. 15, 134 i 107 kpa ustalił i wyjaśnił, że decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...], Wojewoda [...] potwierdził prawo do rekompensaty na rzecz E.G., z tytułu pozostawienia nieruchomości przez E.G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości P., powiat L., woj. [...] w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wartość nieruchomości pozostawionych została określona na kwotę [...] zł. Wartość rekompensaty liczona jako 20% wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowi kwotę [...] zł, przy czym E.G. jest uprawniony zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] marca 1999 r. sygn. akt [...], do udziału w masie spadkowej w wysokości ½ tj. do kwoty [...] ([...] złotych). Jak wynika z decyzji drugi spadkobierca E.G. nie nabył prawa do rekompensaty, zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy, gdyż nie posiadał obywatelstwa polskiego. Dlatego Wojewoda [...] nie uwzględnił dokonanego przez E.G. wskazania jako osoby uprawnionej – E.G. i określił wysokość prawa do rekompensaty, tylko w zakresie udziału spadkowego przysługującego E.G. po właścicielu mienia pozostawionego. Od przedmiotowej decyzji strona nie złożyła odwołania, w związku z czym stała się ostateczna. W dniu 27 listopada 2008 r. E.G. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E.G. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości P., powiat L., woj. [...]. W odpowiedzi, pismem z [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] poinformował E.G., iż nie znajduje podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie. Organ wojewódzki wskazał, że prawo do rekompensaty zostało już potwierdzone na rzecz E.G. przez Wojewodę [...] decyzją z [...] marca 2007 r. Oprócz tego, zgodnie z art. 10 § 1 kpa przed wydaniem decyzji E.G. został poinformowany o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Na zadane wówczas pytania otrzymał wyczerpującą odpowiedź. Wojewoda [...] wyjaśnił również wnioskodawcy, że załączone do akt sprawy pismo z 28 listopada 1990 r. wskazujące przez E.G. jako osoby uprawnionej do rekompensaty E.G. zostało sporządzone przed amerykańskim notariuszem działającym w oparciu o amerykański system prawny i nie wywołującym skutków prawnych wobec obywateli polskich, podległych polskiemu systemowi prawnemu. W dniu wejścia w życie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, sprawa należała do grupy spraw niezakończonych, a zatem zgodnie z art. 27 ustawy należało prowadzić ją według wymogów nowej ustawy. Stąd wykazywanie ważności czynności prawnych dokonanych na mocy przepisów wcześniej obowiązujących nie mogło być uwzględnione. Organ wojewódzki poinformował również, że dokumentem, w oparciu o który możliwe jest w przedmiotowej sytuacji prowadzenie postępowania, jest postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po E.G. przez E.G. W dniu 4 czerwca 2010 r. E.G. złożył pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie [...]". Przedmiotowej "decyzji" skarżący zarzucił naruszenie art. 88 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 28 listopada 1990 r., w zw. z art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. W ocenie Ministra Skarbu Państwa pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, tylko zwykłym pismem informacyjnym. Dlatego w ocenie organu w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność stwierdzenia na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalności odwołania. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, organ wojewódzki, pismem z [...] lutego 2009 r., uznanym błędnie przez skarżącego za decyzję, wyczerpująco poinformował wnioskodawcę, że nie znajduje podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie, gdyż już w dniu [...] marca 2007 r. została wydana decyzja potwierdzająca uprawnienia E.G. do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez E.G. Zdaniem Ministra pismo z 28 listopada 1990 r., w którym E.G. wskazał jako osobę uprawnioną do rekompensaty E.G. sporządzone przed amerykańskim notariuszem, nie stanowi żadnej podstawy obligującej organ wojewódzki do działania, przede wszystkim ze względu na tożsamość spraw administracyjnych. Wnioski z 4 kwietnia 2006 r. oraz z 20 listopada 2008 r. mają identyczny zakres podmiotowy i przedmiotowy, dotyczący otrzymania rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia nieruchomego przez E.G. poza obecnym obszarem Państwa Polskiego w miejscowości P., powiat L., woj. [...]. Organ podkreślił, że sprawa o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E.G. nieruchomości poza obecnymi granicami RP została już przez Wojewodę [...] załatwiona, a decyzja z [...] marca 2007 r. stała się ostateczna. Minister wskazał, że art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. W ocenie organu argumenty skarżącego, dotyczące konieczności uwzględnienia wskazania dokonanego przez E.G. należy uznać za całkowicie chybione. Minister stwierdził, że ocena spełnienia przez wnioskodawców wymogów ustawowych w zakresie potwierdzania prawa do rekompensaty następuje obecnie wyłącznie na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Art. 3 ust. 2 zd. 1 ustawy stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2, czyli posiadają obywatelstwo polskie. Zdaniem Ministra organ wojewódzki prawidłowo uznał w postanowieniu z [...] listopada 2006 r., pozytywnie oceniającym spełnienie przez wnioskodawcę E.G. ustawowych wymogów potwierdzania prawa do rekompensaty, że E.G. ze względu na nieposiadanie obywatelstwa polskiego nie nabył prawa do rekompensaty, w związku z czym nie mógł dokonać wskazania na rzecz innego spadkobiercy. Nawet gdyby E.G. spełnił wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy, to jego oświadczenie z 28 listopada 1990 r. nie zasługiwało na uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 zd. 2 ustawy, wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. W ocenie Ministra Wojewoda prawidłowo uznał w/w wskazanie z pisma z 29 listopada 1990 r. za nieodpowiadające ustawowym wymogom, gdyż nie zostało złożone przed polskim notariuszem organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie, bądź w polskiej placówce konsularnej. Minister podkreślił, że Wojewoda [...] w zaskarżonym piśmie z [...] lutego 2009 r., uznanym przez odwołującego się za decyzję, wyjaśnił tylko podstawę prawną decyzji z [...] marca 2007 r. Skoro organ wojewódzki merytorycznie rozpatrzył już sprawę wydając decyzję z [...] marca 2007 r., to zdaniem Ministra prawidłowo organ I instancji uznał, że nie znajduje podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie o tożsamym ze sprawą załatwioną, zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Minister Skarbu Państwa nie podzielił argumentów skarżącego, że pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. jest decyzją administracyjną. Wskazał, że brak przedmiotu zaskarżenia, na podstawie art. 134 kpa obliguje organ wyższego stopnia do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Ze względu na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Minister uznał, za bezprzedmiotowe rozpatrywanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...]. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E.G., zarzucając naruszenie art. 134 kpa w zw. z art. 104 kpa (względnie art. 105 § 1 kpa), art. 107 § 1 kpa i art. 127 § 1 kpa polegające na błędnym ustaleniu, iż pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. nie jest decyzją, a w konsekwencji na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego w dniu 4 czerwca 2010 r., podczas gdy przedmiotowe pismo Wojewody stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia decyzji z [...] marca 2007 r. wynika, że organ nie rozstrzygał o uprawnieniach drugiego spadkobiercy E.G. z uwagi na brak wniosku. Dlatego skarżący złożył wniosek z 20 listopada 2008 r. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, błędne jest stanowisko Ministra, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że wnioski z 4 kwietnia 2006 r. oraz z 20 listopada 2008 r. mają identyczny zakres podmiotowy i przedmiotowy, a więc zachodzi "tożsamość spraw administracyjnych". Nie ma tożsamości, gdyż drugi wniosek skarżącego (z 20 listopada 2008 r.) dotyczył tylko tej części rekompensaty za majątek pozostawiony przez E.G., którą w spadku nabył E.G. Pierwotny zaś wniosek (z 4 kwietnia 2006 r.) w ogóle nie dotyczył tej części rekompensaty skoro sam Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2007 r. stwierdził, iż "o uprawnieniach drugiego spadkobiercy E.G. Wojewoda [...] nie rozstrzygał z uwagi na brak wniosku". W ocenie skarżącego błędnie Minister uznał również, że "Wojewoda [...] nie uwzględnił dokonanego przez E.G. wskazania jako osoby uprawnionej – E.G." albowiem jak wynika z treści decyzji tegoż Wojewody z [...] marca 2007 r. organ w ogóle nie zajmował się skutecznością (lub brakiem skuteczności) owego wskazania. Jedyna wzmianka, jakiej dokonał Wojewoda, w przedmiocie uprawnień E.G. znajduje się w treści uzasadnienia postanowienia z [...] listopada 2006r., w którym stwierdził, iż: "Drugi spadkobierca E.G. nie nabywa prawa do rekompensaty, zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy, gdyż nie posiadał obywatelstwa polskiego". Nie wynika jednak stąd aby Wojewoda uznał, że wskazanie dokonane przez E.G. było nieskuteczne, ale tylko, że ten prawa do rekompensaty nie nabył. Wojewoda rozstrzygając sprawę decyzją z [...] marca 2007 r. w ogóle nie zajmował się kwestią tej części rekompensaty, którą miałby (ewentualnie) otrzymać E.G., a następnie skarżący w wyniku wskazania. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz na doktrynę wskazał, że pismo z [...] lutego 2009 r. stanowi decyzję administracyjną gdyż: – zawiera oznaczenie organu administracji - niewątpliwie zostało wystosowane w imieniu Wojewody [...]; – zawiera oznaczenie adresata aktu - z pisma wynika, że zostało skierowane do wnioskodawcy E.G.; – zawiera podpis osoby reprezentującej organ administracji; – zawiera rozstrzygnięcie o żądaniu strony - stwierdza w nim organ, że "w odpowiedzi na (...) wniosek z dnia 27.11.2008 r. (...) nie znajduje podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie" - czy zakwalifikuje się przedmiotowe pismo jako decyzję odmowną czy też decyzję umarzającą postępowanie - nie ma znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Kwestią zasadniczą dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest, czy pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. można uznać za decyzję administracyjną. Stwierdzić należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury i doktryny przyjmuje się, że jeżeli treść pisma zawiera rozstrzygnięcie sprawy skierowanej do adresata wniosku, przy równoczesnym spełnieniu pozostałych minimalnych wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, to można uznać, że jest to decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). W ocenie Sądu pismo wyżej wskazane nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie. Pismo to nie przyznaje bowiem skarżącemu żadnych praw ani nie nakłada obowiązków. Wprawdzie jest to pismo pochodzące od właściwego organu do rozpoznania sprawy rekompensaty, jest podpisane przez piastuna organu, opatrzone datą, skierowane do skarżącego w nawiązaniu do treści wniosku przez niego złożonego, jednakże organ nie objawia w nim woli wywołania skutków prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego, które byłyby podstawą rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skargi, organ na wstępie pisma jednoznacznie stwierdził, że nie znajduje podstawy do prowadzenia postępowania. Wynika z tego, że organ uznał, że wniosek skarżącego nie był zdolny wszcząć postępowania zwykłego. Jak zaznaczył Wojewoda w piśmie, uprawnienia skarżącego zostały już potwierdzone decyzją tego organu z [...] marca 2007 r. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że pismo z [...] lutego 2009 r. można zakwalifikować jako decyzję umarzającą postępowanie. Umorzenie postępowania zwykłego możliwe jest bowiem dopiero po jego skutecznym wszczęciu. W piśmie z [...] lutego 2009 r. organ opisuje, dlaczego nie znajduje podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, nadto informuje o treści normatywnej art. 2 i 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, wskazuje, że dokumentem, na podstawie którego możliwe jest prowadzenie postępowania, jest postanowienie spadkowe po E.G. Podsumowując, stwierdzić należy, że pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ani rozstrzygnięcia procesowego. Jest więc to pismo informacyjne, a nie decyzja administracyjna, co błędnie przyjmuje skarżący. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje stronie postępowania tylko od decyzji organu I instancji. Skoro w sprawie nie została wydana decyzja, to prawidłowo organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych na podstawie art. 134 kpa. Zarzuty skargi co do braku tożsamości wniosków skarżącego nie mogą być skuteczne w sytuacji, gdy organ I instancji nie wydał decyzji w sprawie (nawet umarzającej postępowanie), lecz skierował do skarżącego pismo informacyjne. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.