III SA/Gd 57/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] na czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia zastrzeżeń i odwołania w postępowaniu kontrolnym postanawia 1.odrzucić skargę, 2.zwrócić stronie skarżącej 200 (dwieście) złotych, uiszczone tytułem wpisu od skargi. Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na "rozstrzygnięcie zastrzeżeń i odwołania od postępowania kontrolnego (...) z dnia 26 listopada 2010 r. (...) w związku z odpowiedzią - rozstrzygnięciem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 grudnia 2010 r. (...)" , dotyczącego kontroli realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...]. Skarżący domagał się uwzględnienia skargi w trybie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez uchylenie aktu kontrolnego o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w całości, lub stwierdzenia bezskuteczności tej czynności. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt przeprowadzonej u skarżącego kontroli przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia oraz wymienionych umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zaskarżonemu aktowi zarzucono m.in. naruszenie art. 68 Konstytucji RP, przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.), w tym art. 64 tego aktu prawnego, przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz.U. Nr 274 poz. 2723), art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 136 poz.857 ze zm.). W ocenie skarżącego organ naruszył zasady związane z powołaniem komisji kontrolnej oraz prowadzeniem postępowania kontrolnego, zaś kontrola ingeruje w podstawowe zasady sztuki lekarskiej z naruszeniem bezpieczeństwa pacjentów oraz standardów medycznych. Skarżący nie otrzymał w terminie stanowiska NFZ w przedmiocie zgłoszonych zastrzeżeń do protokołu kontroli ani wystąpienia pokontrolnego. Kontrolę przeprowadzili lekarze oraz inne osoby posiadające wykształcenie medyczne, ale żadna z nich nie posiadała kwalifikacji, wiedzy ani doświadczenia w badanym zakresie. W rejestrze lekarzy uprawnionych do wykonywania zawodu nie znaleziono niektórych osób przeprowadzających kontrolę u skarżącego, co w jego ocenie narusza art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. W dalszej części skargi sformułowano merytoryczne zarzuty w odniesieniu do ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej u skarżącego przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie argumentując, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest organem administracji publicznej i nie przysługuje mu imperium państwa w zakresie jego działania. Do jego zadań należy finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, pochodzących ze składek zdrowotnych. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli sposobu wykonania i rozliczania umowy, zostało sporządzone wystąpienie pokontrolne, które przekazano skarżącemu w dniu 29 listopada 2010 r., zaś wniesione przez skarżącego zastrzeżenia, nie zostały przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń uwzględnione. Stanowisko w tej sprawie przekazano skarżącemu w dniu 10 grudnia 2010 r. Na czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] Skarżący wniósł zażalenie. Do dnia wniesienia skargi, Prezes NFZ nie przedstawił swojego stanowiska w sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest konkluzja zawarta w wystąpieniu pokontrolnym i nieuwzględnienie zastrzeżeń skarżącego do wniosków zawartych w jego treści. Nie jest to zatem akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie obejmujące kontrolę sposobu realizacji przez skarżącego umowy udzielanie świadczeń, nie jest postępowaniem o charakterze administracyjnoprawnym. Umowa o udzielanie świadczeń jest natomiast nazwaną umową o charakterze cywilnoprawnym. Przyjmując hipotetyczne założenie, iż skarżącemu przysługiwała legitymacja skargowa, skargę należy uznać za przedwczesną. Zgodnie bowiem z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych został przez ustawodawcę określony w przepisach p.p.s.a. W świetle art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił ustalenia poczynione w trakcie kontroli udzielania świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom. Jest o niej mowa w art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.). Z regulacji zawartej w powołanym przepisie wynika, że podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę: 1) organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 3) zasadności wyboru leków i wyrobów medycznych, w tym przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych stosowanych w leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych; 4) przestrzegania zasad wystawiania recept; 5) dokumentacji medycznej dotyczącej świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - (art. 64 ust. 1 cyt. ustawy). Z przebiegu przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który jest podpisywany przez kontrolera i świadczeniodawcę. Świadczeniodawca może w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli zgłosić na piśmie zastrzeżenia do tego protokołu, które rozpatruje kontroler w terminie 14 dni i w miarę potrzeby podejmuje dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń zmienia lub uzupełnia odpowiednią część protokołu kontroli. W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części kontroler niezwłocznie przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia - (art. 64 ust. 6 - 6c cyt. ustawy). Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Świadczeniodawca może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić zastrzeżenia podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych. Zastrzeżenia rozpatruje się w terminie 14 dni. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń niezwłocznie informuje się o tym świadczeniodawcę. Świadczeniodawca jest obowiązany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego albo od dnia otrzymania informacji o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, do poinformowania podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań (art. 64 ust. 7 - 9 cyt. ustawy). Z powołanych przepisów, regulujących zakres kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom oraz uprawnienia i obowiązki kontrolujących i kontrolowanych wynika, że zaskarżone w niniejszej sprawie czynności nie mieszczą się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego przeprowadzenie kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych w zakresie przewidzianym w art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; rozpatrywanie zastrzeżeń do sporządzonego protokołu kontroli, sporządzenie wystąpienia kontrolnego oraz ocena zastrzeżeń do tego wystąpienia sformułowana przez świadczeniodawcę nie mogą zostać uznane za akty, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30) kategorię działań administracji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, charakteryzują bowiem następujące elementy. Są to akty lub czynności, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymieniona w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96; LexPolonica). W niniejszej sprawie zarzuty skargi koncentrują się na zastrzeżeniach do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli, o której mowa w art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Kwestionują one wyniki przeprowadzonej kontroli oraz procedurę jej przeprowadzenia. Tymczasem czynności o charakterze ściśle kontrolnym nie są aktem władczym zawierającym rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie mają bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zaskarżone działania organu nie spełniają warunku uznania ich za akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Za takim stanowiskiem przemawia również okoliczność, iż sporządzony w niniejszej sprawie protokół kontroli, stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 274 poz. 2723) stanowi jedynie opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności świadczeniodawcy oraz ustalenia kontroli, w tym nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także wnioski wynikające z kontroli. Dodatkowo zauważyć należy, że dyrektor oddziału wojewódzkiego jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Z kolei Narodowy Fundusz Zdrowia, stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Podobny pogląd został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 powołanej ustawy, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 64 ustawy. Z powyższych względów zaskarżone skargą czynności pozostają poza kognicją sądu administracyjnego, a skarga mająca je za przedmiot podlegać musi odrzuceniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt.1 tej ustawy.