II OSK 2178/11

Dnia 13 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 20/11 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2011 r. sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 20/11 ze skargi M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce zobowiązał go do wydania w terminie czternastu dni aktu administracyjnego w sprawie wniosku skarżącej z dnia 26 lipca 2010 r. W dniu 16 lutego 2011 r. M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, wynikającą z niewszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku w S. nr [...], dokonanej przez T. i J. S. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i niezgodnie z wydaną dokumentacją techniczną. Skarżąca zażądała nakazania wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie, uchylenia i stwierdzenia nieważności wydanych w dniu 21 maja 2008 r. warunków technicznych oraz projektu technicznego, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. PINB w Wieliczce wezwał skarżącą o sprecyzowanie, czy wniosek dotyczy prowadzonej sprawy o wstrzymanie robót budowlanych znak: [...]. W odpowiedzi skarżąca poinformowała organ, że nie było prowadzone żadne postępowanie w trybie art. 48 Prawo budowlane. Następnie skarżąca w dniu 11 października 2010 r. wniosła skargę na działanie organu pierwszej instancji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który uznał skargę za zasadną. W odpowiedzi na skargę M. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie, podkreślając, że przedmiot wnioskowanej sprawy jest tożsamy z przedmiotem wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania, prowadzonego w przedmiocie przebudowy instalacji wodociągowej oraz jej rozbiórki w budynku mieszkalnym nr [...] w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wynikająca z art. 84 Prawa budowlanego zasada prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań z urzędu, nie oznacza, że żądania wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie może złożyć strona. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej z dnia 26 lipca 2010 r. wszczął postępowanie administracyjne. Skoro organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.), a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2), to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie aktu administracyjnego kończącego wszczęte postępowanie. Ani zawiadomienie z dnia 11 października 2010 r. wystosowane przez PINB w Wieliczce do skarżącej, ani pismo tego organu z dnia 31 stycznia 2011 r. nie są aktami administracyjnym kończącymi wszczęte postępowanie. W tym ostatnim piśmie, wystosowanym do strony w trybie skargowym (art. 238 k.p.a.), organ uznał, że zachodzi tożsamość sprawy oznaczonej: [...] prowadzonej przez PINB w Wieliczce z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2010 r. ze sprawą prowadzoną przez PINB w Myślenicach znak: [...], zakończoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Rozstrzygnięcie tej materii wymagało formy decyzji. Jednym ze sposobów zakończenia postępowania administracyjnego było (na dzień wniesienia skargi) wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność organu, pomimo że wniesienie skargi było niedopuszczalne z uwagi na brak wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia w postaci złożenia zażalenia na bezczynność organu, 2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu sprawy, nie wynikających z akt przekazanych przez organ, polegających na ustaleniu przez Sąd, że skarga na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia [...] października 2010 r. stanowiła zażalenie na bezczynność organu w rozumieniu art. 37 k.p.a., 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku: - toku rozumowania, który doprowadził Sąd do uznania, że skarga na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia 11 października 2010 r. stanowiła zażalenie na bezczynność organu w rozumieniu art. 37 k.p.a., - stanowisk stron przedstawionych na rozprawie - w tym argumentów organu administracji uzasadniających wniosek o odrzucenie skargi, 4) art. 149 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4, art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez wyznaczenie terminu do wydania przez organ aktu administracyjnego w ciągu 14 dni przy jednoczesnym wskazaniu, że aktem tym może być decyzja administracyjna, który to termin nie daje organowi możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie z dochowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie obowiązku poinformowania stron o wszczęciu postępowania oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, 5) art. 61 § 1 i 3 oraz art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że złożenie wniosku przez skarżącą spowodowało automatyczne wszczęcie postępowania administracyjnego, które mogło być zakończone wyłącznie poprzez wydanie aktu administracyjnego, w szczególności decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania, podczas gdy Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szereg możliwości działania organu ze złożonym wnioskiem nie mających formy decyzji (art. 61a § 1 k.p.a. - odmowa wszczęcia postępowania, zwrot podania do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny - art. 66 § 3 k.p.a.) lub też nie mających formy jakiegokolwiek aktu administracyjnego (pozostawienie wniosku bez rozpoznania - art. 64 § 1 i 2 k.p.a., przekazanie wniosku do organu właściwego - art. 65 § 1 k.p.a.), - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ powinien prowadzić postępowanie i wydać decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy wniosek dotyczy sprawy załatwionej inną decyzją ostateczną, podczas gdy decyzja taka dotknięta byłaby wadą powodującą jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 3 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że złożenie przez skarżącą wniosku spowodowało wszczęcie z mocy prawa postępowania administracyjnego, które mogło być zakończone wyłącznie poprzez wydanie aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że wniosek skarżącej z dnia 26 lipca 2010 r. wszczął w rozpatrywanej sprawie z mocy prawa postępowanie administracyjne. Przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Nie można w powyższej kwestii oprzeć się wyłącznie na art. 61 § 1 i 3 k.p.a, a konieczne jest uwzględnienie rozwiązań zawartych w innych przepisach Kodeksu, z których wynika, że nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzić ocenę żądania jednostki, w szczególności pod kątem spełnienia łącznie dwóch warunków: - czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym oraz - czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie w formie decyzji (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009 r., str. 281). Ponadto art. 61 musi być interpretowany zgodnie z przepisami prawa materialnego wyznaczającymi rodzaj spraw załatwianych w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ uznał, że zachodzi tożsamość sprawy oznaczonej: [...] prowadzonej przez PINB w Wieliczce z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2010 r. ze sprawą prowadzoną przez PINB w Myślenicach znak: [...], zakończoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie tej materii wymagało formy decyzji. Jednym ze sposobów zakończenia postępowania administracyjnego było (na dzień wniesienia skargi) wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższej oceny prawnej Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy, nie można uznać za trafną. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], którą uznano za bezprzedmiotowe i umorzono postępowanie w sprawie "wstrzymania robót budowlanych przy przebudowie instalacji wodociągowej oraz rozbiórce istniejącej instalacji w budynku mieszkalnym nr [...] w S." - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 475/10 oddalił skargę M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania były roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wodociągowej, wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Objęte postępowaniem roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie art. 48 ani art. 49b Prawa budowlanego, bowiem przepisy te dotyczą budowy obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 tej ustawy odpowiednio stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Przepisy te przewidują możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, względnie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podjęcie tych czynności możliwe jest jednak dopiero wówczas, gdy w trakcie postępowania zostanie ustalone, że wykonane roboty budowlane naruszają obowiązujące przepisy prawa. Ponieważ taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, w ocenie Sądu, prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe organ prawidłowo umorzył. Skarżąca złożyła skargę kasacyjna od powyższego wyroku, a następnie wnioskiem z dnia 28 lipca 2010 r., ponownie zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku w S. nr [...], dokonanej przez T. i J. S. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i niezgodnie z wydaną dokumentacją techniczną. W sytuacji zatem wydania w sprawie legalizacji przebudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku w S. nr [...] decyzji administracyjnej, której zgodność z prawem została potwierdzona nieprawomocnym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, niepodanym jeszcze kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przyjąć, że ponowny wniosek w tej samej sprawie wszczyna z mocy prawa postępowanie administracyjne i wymaga wydania decyzji administracyjnej, a w szczególności wydania kolejnej decyzji o umorzeniu postępowania. W stanie prawnym odnoszącym się natomiast do wniosku skarżącej z dnia 28 lipca 2010 r. nie obowiązywał jeszcze art. 61a k.p.a., dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej z dniem 11 kwietnia 2011 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w myśl którego gdy postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ prawidłowo zatem zawiadomił skarżącą, że sprawa przebudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku w S. nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę została już załatwiona decyzja ostateczną. Skoro zatem w sprawie powyższej PINB w Wieliczce podjął wymagane czynności i zakończył postępowanie administracyjne wydaniem decyzji, brak było podstaw do stwierdzenia jego bezczynności. Skargę na bezczynność organu w tej sprawie należało zatem oddalić. Naczelny Sad Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność organu. Wbrew twierdzeniu PINB w Wieliczce skarga na bezczynność tego organu została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci złożenia zażalenia na bezczynność organu. Skarżąca w dniu 11 października 2010 r. wystąpiła ze skargą na działanie organu pierwszej instancji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się wszczęcia postępowania administracyjnego. Wystąpienie powyższe spełniało wymogi zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. Bez znaczenia jest natomiast fakt, że organ wyższego stopnia błędnie rozpoznał to zażalenie w trybie skargowym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na sytuację materialną skarżącej Sąd, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.