II SO/Wa 92/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Z. F. o wymierzenie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych sprawy w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych, 2. zasądzić na rzecz Z. F. od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2010 r. Z. F. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywny za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), tj. za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że pomimo upływu ustawowego terminu do przekazania skargi, organ obowiązku tego nie wykonał w terminie, zasadnym jest zatem wymierzenie organowi grzywny. Wskazał jednocześnie, że za identyczne zaniedbanie ustawowych obowiązków organ został ukarany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie sygn. akt II SO/Wa 75/10 grzywną w wysokości 500 zł. W odpowiedzi na wniosek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego oddalenie, wskazując, że wymierzenie grzywny ma charakter dyscyplinujący i ma na celu przymuszenie organu do wypełnienia obowiązków ciążących na nim z mocy ustawy, tj. przekazania do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, przy czym ukaranie grzywną nie ma charakteru obligatoryjnego. Tymczasem organ wypełnił wskazane obowiązki, przesyłając w dniu 28 stycznia 2011 r. skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie organu, przyczyną opóźnienia był fakt, iż w toku znajdują się już dwa postępowania sądowe zbieżne z wnioskiem skarżącego, których prawomocne zakończenie rozstrzygnie o możliwości udzielenia przez Prezesa ZUS Z. F. żądanych od organu informacji. Tymczasem pomimo zainicjowania przez skarżącego dwóch postępowań sądowych o zbieżnym przedmiocie, które nie zostały prawomocnie rozstrzygnięte, skarżący po raz kolejny wniósł do Prezesa ZUS o udzielenie informacji i zainicjował kolejne postępowanie sądowe w tej samej sprawie. Dodatkowo organ wskazał złożony charakter sprawy - fakt, iż opóźnienie nie wynikało ze złej woli organu, ale związane było z chęcią przedłożenia możliwie jak najpełniejszej odpowiedzi na skargę oraz kompletnej dokumentacji. Uchybienie terminowi, w ocenie organu, powinno znaleźć usprawiedliwienie w szczególnym charakterze sprawy (nietypowym, mając na uwadze zasadniczy zakres działalności Prezesa ZUS), jak również trudnościach natury technicznej (akta sprawy były przekazywane pomiędzy Oddziałem ZUS w S., a siedzibą Prezesa ZUS) a także wielością spraw sądowych zainicjowanych przez skarżącego w tej samej sprawie - jedna sprawa prowadzona przez Sąd cywilny i obecnie dwie sprawy prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając na uwadze, iż w toku postępowania wydawano kilka decyzji (część z nich uchylono), w celu przygotowania odpowiedzi na skargę (lub uchylenia bądź zmiany decyzji bez przekazywania jej do sądu) koniecznym było po raz kolejny zapoznanie się z całością akt sprawy. Stąd też organ podniósł, że termin 15 dni okazał się dalece niewystarczający. Dodatkowo organ zauważył, że pomimo, iż opóźnienia w przekazywaniu akt wraz ze skargą (jak i w wykonywaniu innych terminowych czynności) nie są pożądane w działalności instytucji państwowych, to jednak w praktyce występują niemal powszechnie. Wymierzenie grzywny powinno być zarezerwowane dla skrajnych przypadków bezczynności organu. Okolicznością, którą również należy brać przy rozstrzyganiu sprawy o wymierzenie organowi grzywny, jest brak szkody po stronie skarżącego. W piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. Z. F., odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, stwierdził, że instytucja wymierzenia grzywny ma charakter nie tylko dyscyplinujący, lecz również restrykcyjny. Podkreślił, że okoliczności podnoszone przez organ nie mają znaczenia w sprawie dotyczącej obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 3 marca 2011 r. pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, podnosząc, że przedmiotowa sprawa jak i wszelkie pozostałe wszczynane przez skarżącego w tym samym przedmiocie nie służą ochronie bądź realizacji praw podmiotowych, a działania organu tych praw nie naruszyły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ppsa termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie wskazany termin piętnastodniowy. W myśl zaś art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ppsa, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ppsa uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 ppsa, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy z uchybieniem piętnastodniowego terminu. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z dnia 20 października 2010 r. wpłynęła bowiem do organu w dniu 5 listopada 2010 r., natomiast przekazana została Sądowi dopiero w dniu 28 stycznia 2011 r. (data stempla pocztowego). Dodać należy, że skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 53/11. Wyjaśnić trzeba, że ostatni dzień terminu do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa wypadł w sobotę 20 listopada 2010 r. Zgodnie zaś z treścią art. 83 § 2 ppsa jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub po dniach wolnych od pracy. Wobec tego za ostateczny termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzą na skargę i aktami sprawy należy uznać poniedziałek 22 listopada 2010 r. Stąd też uznać należy, że organ uchybił wskazanemu terminowi o 67 dni. Odnosząc się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 ppsa sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ppsa – wbrew twierdzeniom organu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał określone w art. 54 § 2 ppsa dokumenty, jednak ze znacznym uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter restrykcyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno - podmiotowy, gwarancyjny charakter. Sąd uznał wniosek Z. F. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 3000 zł. Sąd orzekając o wysokości grzywny wziął pod uwagę szczególny przedmiot sprawy (dostęp do informacji publicznej) oraz związany z nim skrócony termin do wykonania ciążącego na organie obowiązku przekazania skargi. Nie bez znaczenia dla wysokości grzywny pozostał też fakt uprzedniego ukarania organu postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SO/Wa 75/10 grzywną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, a także rodzaj powołanych dla usprawiedliwienia uchybienia terminu okoliczności, których w ocenie Sądu nie można uznać za wystarczające, w tym skomplikowany charakter sprawy, konieczność zebrania i przeanalizowania akt sprawy oraz powszechne niedotrzymywanie terminów przez organy administracji, jak również fakt, że organ przekazał skargę do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny. Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2009 r., M.P. Nr 11, poz. 120) wyniosła 3224,98 zł (art. 154 § 6 ppsa). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.