IV SA/Wa 166/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. Sp. k. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej Kolegium, uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku tj. nadbudowie części budynku frontowego o jedną kondygnację, części oficyny poprzecznej o jedną kondygnację i oficyny tylnej o dwie kondygnacje oraz zmianie sposobu użytkowania wszystkich poddaszy na cele mieszkalne na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] położonych prze ul. [...] w Dzielnicy [...] W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. A. R. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku tj. nadbudowie części budynku frontowego o jedną kondygnację, części oficyny poprzecznej o jedną kondygnację i oficyny tylnej o dwie kondygnacji oraz zmianie sposobu użytkowania wszystkich poddaszy na cele mieszkalne na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; przywoływanej dalej jako u.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy, w związku z czym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest obligatoryjne. Konkretyzacja art. 61 ust. 1 u.p.z.p. następuje poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Kolegium podniosło, iż w celu ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu odwoławczego, szczególne znaczenie w sprawie ma § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowiący, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 i 4, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym oraz dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zastosował § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. określił maksymalną wysokość na podstawie analizy urbanistycznej, w oderwaniu od budynków sąsiednich (które są odpowiednio niższe w stosunku do inwestycji określonej we wniosku). Celem zachowania ładu przestrzennego (maksymalnej wysokości linii zabudowy) organ w zaskarżonej decyzji zawarł szereg warunków m.in. dotyczących wycofania linii nadbudowy oraz ograniczenia widoczności tarasu na dachu budynku z poziomu terenu ulicy [...]. W ocenie Kolegium powyższe ograniczenia wydają się być niewystarczające. Z załączonej do decyzji mapy wynika, iż naprzeciwko planowanej inwestycji znajduje się częściowo niezabudowana działka oraz ul. [...]. Organ pierwszej instancji w przeprowadzonej analizie w ogóle nie odniósł się do widoku budynku (maksymalnej linii zabudowy) z ww. działki i ul. [...]. Odstępując od wyznaczenia maksymalnej wysokości budynku na podstawie § 7 ust. 1 i 3, organ powinien mieć powyższe na uwadze, w szczególności wobec faktu, iż tereny te znajdują się w obszarze analizy urbanistycznej oraz z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, przy czym ład przestrzenny został zdefiniowany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Spółka Komandytowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, -art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania, -art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podzieliła stanowisko Kolegium co do wadliwości decyzji organu pierwszej instancji i konieczności jej uchylenia, wskazując jednakże, że zastrzeżenia budzi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium, które jest skrótowe i zbyt ogólne, co stwarza niebezpieczeństwo, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powieli błędy i wyda ponownie nieprawidłową decyzję. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że skarżący podkreślił, że zgadza się z zaskarżoną decyzją, jego wątpliwości budzi jedynie jej zbyt skrótowe (jego zdaniem) uzasadnienie. Konstrukcja uzasadnienia może spowodować niebezpieczeństwo, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powieli swoje błędy i wyda ponownie nieprawidłową decyzję. Sąd, rozpoznający sprawę, obaw tych nie podziela. Przede wszystkim Sąd uznaje- tak samo jak skarżący- że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Brak jest zatem - co do zasady- podstaw do uwzględnienia skargi. Postępowanie w sprawie miało zatem doprowadzić do usunięcia wątpliwości, czy uzasadnienie decyzji nie zawiera wad, które powinny doprowadzić do jej uchylenia, celem wyeliminowania możliwości powielenia przez organ I instancji swoich błędów i wydania ponownie nieprawidłowej decyzji. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest skrótowe, zawiera wskazanie elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom skarżacego, zawiera wszystkie niezbędne elementy z art. 107 §3 k.p.a. Fakt, że uzasadnienie zajęło 4 strony druku nie umniejsza jego wartości. Objętość uzasadnienia nie może wpływać na ocenę merytoryczną jego zawartości. Nie można uznać, że im obszerniejsze uzasadnienie, tym bardziej jest prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, dlaczego SKO uchyliło decyzję organu I instancji, jakie przepisy miało na uwadze, orzekając w sprawie. Fakt, że objętość uzasadnienia nie spełnia oczekiwań skarżącego, nie wpływa na merytoryczną prawidłowość uzasadnienia. Organ I instancji otrzymał wskazówki potrzebne podczas ponownego rozpoznawania sprawy. Zdaniem Sądu są one wystarczające do prawidłowego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji i do wydania wolnego od wad rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził też zasadności pozostałych zarzutów skargi, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.