V SA/Wa 2207/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Panią M. P. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...] znak [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z upoważnienia Prezesa ARiMR. M. P. trzykrotnie w latach 2005 – 2007 zwracała się do Biura Powiatowego ARiMR w J. o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W wyniku rozpatrzenia tych wniosków, decyzjami: • z [...] grudnia 2005 r. , Nr [...] za rok 2005, • z [...]października 2006 r. , Nr [...] za rok 2006, • z [...] grudnia 2007 r. , Nr [...] za rok 2007 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. przyznał wnioskodawczyni płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu [...] lutego 2010 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień do sprawy z uwagi na brak wniosku o kontynuację programu na rok 2008 i 2009. M. P. w oświadczeniu z dnia [...] marca 2010r. poinformowała, że grunty, na których prowadziła działalność rolniczą i otrzymywała dopłaty z tytułu ONW należały do małżonków M. i S. P., jednakże kiedy w dniu [...] kwietnia 2008 roku zmarła M.P., musiała zaprzestać tej działalności z uwagi na konflikt ze spadkobiercami, którzy uniemożliwili jej dalsze użytkowanie gruntów. Do pisma dołączyła kopię aktu zgonu. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych decyzjami Kierownika Biura Powiatowego w J. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] (za rok 2005), z dnia [...] października 2006r. Nr [...] (za rok 2006) oraz z [...] grudnia 2007 r. Nr [...] (za rok 2007). Decyzją z [...] czerwca 2010 r., Nr [...] działający z upoważnienia Prezesa ARiMR Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości [...] zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż analiza złożonych przez M. P. wniosków oraz zebranej w sprawie dokumentacji wskazała, że producent rolny, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie prowadził zadeklarowanych upraw przez 5 lat. W związku z powyższym Skarżąca winna zwrócić kwotę nienależnie pobranej płatności. Organ ponadto wskazał, że strona nie skorzystała ze złożenia wyjaśnień w trybie § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dot. ONW. W dniu [...] czerwca 2010 r. (data nadania pocztowego) M. P. zwróciła się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2010 r. działający z upoważnienia Prezesa ARiMR Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z upoważnienia Prezesa ARiMR. Organ w obszernym uzasadnieniu opisał stan faktyczny i prawny sprawy, wskazał ponadto, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 z p. zm.), należy stwierdzić, iż skoro M. P. zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej – mimo deklarowania prowadzenia jej przez 5 lat, musi zwrócić otrzymaną całość płatności ONW za cały okres jej pobierania. Organ wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienie od dochodzenia nienależnie pobranych płatności – wskazane w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła w dniu 23 sierpnia 2010 r. M. P., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Prezesa ARiMR, jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, podobnie jak w odwołaniu, iż decyzja Prezesa ARiMR nie uwzględniła, że Skarżąca bez swojej winy nie mogła prowadzić działalności rolniczej. Zdaniem strony w takim przypadku ma zastosowanie przepis § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. Wskazała również na błędy pisarskie zawarte w uzasadnieniu edycji. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ wydał Ronie postanowienie o sprostowaniu oczywistych błędów pisarskich w swojej decyzji z dnia [...].07.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż wskazano w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie oprócz przepisów unijnych zastosowanie mają następujące przepisy krajowe: 1. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 z p. zm.), 2. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 z p. zm.), 3. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z p. zm.), 4. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z p. zm.), 5. pomocniczo ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 z p. zm.) i poprzedzającej ją ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z p. zm.). Z treści powołanych przepisów wynika, że jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, to zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.). Natomiast z treści § 9 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia– wskazanego przez Skarżącą jako podstawa do odstąpienia od nałożenia na nią obowiązku zwrotu pobranych płatności – należy stwierdzić, że nie może być zastosowany w niniejszym przypadku. Mianowicie przepis ten wskazuje, że: płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte wnioskiem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, pod warunkiem poinformowania Agencji o rozwiązaniu umowy, zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (...). Tym samym należy podkreślić, że Skarżąca mogła uniknąć obowiązku zwrotu płatności, jednakże warunkiem koniecznym do zastosowania tego przepisu było poinformowanie o rozwiązaniu umowy dzierżawy w terminie wskazanym art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 – który stanowi, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności – czego Skarżąca nie uczyniła mimo wskazania we wniosku o przyznanie płatności o obowiązku informowania o wszystkich okolicznościach związanych z przyznaną płatnością. W sprawie mają również - jak wyżej wskazano - zastosowanie przepisy prawa unijnego, w tym: 1. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. UE. L. Nr 141.18 z p. zm.) - odnoszące się do pomocy za lata 2005-2009, 2. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15). Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z przepisami. Ponadto przepisy stanowią, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika (art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Ponadto obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez organ o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż 10 lat, jednocześnie okres ten zostaje ograniczony do 4 lat, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Organy w rozpatrywanej sprawie - zdaniem Sądu - nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego i nie oceniły, czy Skarżąca działała w dobrej wierze i nie zastosowały wobec M. P. ograniczenia czasowego dotyczącego zwrotu, mimo że powinny przepis ten stosować z urzędu, bez wniosku uczestnika postępowania. Skoro organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie takich okoliczności, jego działanie pozostaje w sprzeczności z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ nie zastosował również wskazanych przepisów prawa materialnego, odnoszących się do braku obowiązku zwrotu, które – ze względów czasowych – mogły wystąpić w rozpatrywanej sprawie, gdyż płatności objęte postępowaniem odnoszą się do lat wcześniejszych niż okres czterech lat od wszczęcia postępowania tj. [...] maja 2010 r. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w wyroku.