II SA/Bd 1524/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1524/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją Nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku garażowego pobudowanego na działce nr [...] w R. przy ul. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 103 ust. 2, art. 81 ust.1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.), art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2010 roku Nr [...] o dokonaniu rozbiórki budynku garażowego pobudowanego na działce nr [...] w R. ul. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż w oparciu o materiał dowodowy ustalono, że inwestor L. Ł. na działce Nr [...] przy ul. S. w R. pobudował w 1993 r. garaż blaszany bez pozwolenia na budowę. Sprawę rozpatrzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) z uwagi na okres popełnienia samowoli budowlanej. Ustalono, że garaż o wymiarach 5,00 x 3,00 m i wysokości 2,10 – 2,30 m, będący konstrukcji stalowej, ze ścianami, dachem oraz wrotami blaszanymi został posadowiony na fundamencie betonowym. Pobudowanie przez inwestora garażu bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę uchybiło art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Fakt braku pozwolenia na budowę potwierdził Burmistrz Miasta R. w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]. Po stwierdzeniu faktu samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ustalił, że na budowę garażu wyraził zgodę zarządca nieruchomości – Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa w R. pismem z dnia [...] sierpnia 1990 r. L. Dz. [...] oraz, że inwestor nie uzyskał zgody na budowę garażu od Zarządu Miasta R. – pismo Burmistrza Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...]. Ustalono także, że garaż zlokalizowany został w odległości 4,65 m od krawędzi jezdni ul. S. w R. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838 z późn. zm.) obowiązującą w okresie budowy garażu i obecnie obowiązującą (Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 z późn. zm.), budowa budynku w odległości mniejszej niż 6,00 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej wymagała uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi, w przedmiotowej sprawie Burmistrza Miasta R., a inwestor takiej zgody nie uzyskał. Powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że garaż nie narusza art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. jego wybudowanie nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym oraz, że nie narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. garaż nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustalono natomiast, że budowa garażu narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. W związku z tymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał inwestorowi rozbiórkę garażu. Decyzja została przez inwestora zaskarżona, wobec czego Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na niepełne zebranie materiału dowodowego. Sprawa została ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe wykazało, że garaż usytuowany jest w odległości 1,5 m – 2,0 m od granicy działki Nr [...] oraz 4,5 m – 5,0 m od drogi, działka Nr [...]. Na wystąpienie powiatowego organu nadzoru budowlanego, Burmistrz Miasta R., jako zarządca drogi – ul. S. w R. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] nie wyraził zgody na obecną lokalizację garażu, w odległości mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni – odległość ta aktualnie wynosi 4,65 m. Z uwagi na jednoznaczne stanowisko zarządcy drogi (ul. S. w R.), nie wyrażające zgody na obecną lokalizację garażu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] był zmuszony nakazać rozbiórkę samowolnie pobudowanego garażu. Od niniejszej decyzji L. Ł. złożył odwołanie. Decyzji zarzucił niewyjaśnienie istotnych okoliczności mających wpływ na wydanie decyzji, a w szczególności brak ustaleń czy droga wewnętrzna Spółdzielni stała się drogą publiczną, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż odwołujący się nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy garażu, zarzucił ponadto błędne ustalenie, iż nie jest możliwa legalizacja dokonanej tzw. "samowoli budowlanej" w zakresie przestawienia o 1,5 metra garażu równolegle do tyłu, ponadto odwołujący zarzucił, iż przeprowadzono wizję lokalną bez udziału strony, a ponadto wskazał na brak protokołu z wizji lokalnej. L. Ł. wskazuje, iż złożył wniosek do Urzędu Miejskiego w R. o zamiarze budowy garażu i zgodę na ustawienie otrzymał. Wskazuje ponadto na brak uchwały Rady Miejskiej, która zaliczyłaby tę drogę do drogi publicznej, czy też innego dokumentu świadczącego o fakcie uznania tej drogi jako drogi publicznej. Wobec powyższego odwołujący wskazuje, iż droga jest drogą osiedlową i dlatego powoływanie się przez organ nadzoru budowlanego na obowiązujące przepisy dotyczące drogi gminnej jest całkowicie błędne. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do drogi gminnej oraz ustalenie przebiegu tej drogi następuje w drodze uchwały Rady Gminy. L. Ł. wskazuje ponadto, iż zgodnie z planem terenu osiedla droga położona przy ul. S. w R. jest drogą osiedlową. Wskazuje, iż droga ta jest drogą dojazdową do osiedla mieszkaniowego. Wskazuje także na zeznanie pracownika Urzędu Miejskiego w R. - R. M., który potwierdził, że skarżący złożył wniosek o wydanie zgody na ustawienie garażu. Organ odwoławczy w decyzji Nr [...] wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest samowolna budowa garażu przez skarżącego. Wskazuje również, iż zgodnie z uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu w R. z dnia [...] marca 2003 r., ul. S. o dł. 402 m jest w zarządzie Urzędu Miejskiego w R. Zarządca drogi jednoznacznie wypowiedział się, iż nie wyraża zgody na obecną lokalizację garażu, a do organu nadzoru budowlanego nie należy analiza, na jakiej podstawie zarządca drogi wydał swoją opinię. Organ odwoławczy wskazuje, że skarżący mija się z prawdą twierdząc, że dokonał zgłoszenia budowy garażu, nie mógł dokonać takiego zgłoszenia, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały instytucji zgłoszenia – dopiero obowiązujące Prawo budowlane, tj. od 1 stycznia 1995 r. wprowadziło instytucję zgłoszenia, ale w przypadku budowy garażu wymagana nadal jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Podniesiono także, że przesunięcie garażu w głąb działki nie może być w tym postępowaniu rozważane, gdyż przesuwając samowolnie pobudowany garaż dokonałby następnej samowoli budowlanej. Ustawienie garażu w nowej lokalizacji poprzedzone winno być uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na decyzję z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] L. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił, iż decyzje niniejsze zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 i 3 ustawy – o drogach publicznych. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 77 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. bezkrytycznego przyjęcia i uznania za wiarygodne stwierdzenia Burmistrza Miasta R. jakoby brak zgody na lokalizację garażu w odległości mniejszej niż 6 metrów od krawędzi drogi wydano z uwagi na natężenie ruchu. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołuje ponadto argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji. Wskazuje także, iż uchwała z 2003 r. nie ma zastosowania w jego sprawie, gdyż przedmiotowy garaż został pobudowany, gdy jeszcze uchwała nie obowiązywała. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2010 r. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż szczegółowe merytoryczne uzasadnienie znajduje się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zasadniczym założeniem, leżącym u podstaw polskiego prawa budowlanego jest założenie, iż obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych udzielanych przez właściwe organy administracji w formie decyzji administracyjnych, zaś obiekty wzniesione bez takich pozwoleń powinny ulec rozbiórce. Nie budzi wątpliwości, że skarżący sporny garaż wybudował bez zezwolenia. Ocenę organu w tym zakresie należy uznać za trafną. Nie budzi także wątpliwości, że garaż został pobudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. Świadczą o tym wyjaśnienia skarżącego oraz dowód w postaci oświadczenia Spółdzielni Lokatorsko – Własnościowej w R., że pierwszą umowę dzierżawy terenu pod garaż na działce nr geodezyjny [...] w R. ul. S. zawarto z L. Ł. w dniu [...] stycznia 1994 r. Od tego czasu opłacał on czynsz dzierżawny. Przy ocenie legalności budowy mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie budowy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. W stosunku do każdej samowoli budowlanej, co do której winno stosować się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., winna być wydana decyzja, albo nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego, bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 681/97, publ. Lex nr 47194 oraz wyrok NSA z 4 listopada 1991 r., sygn. IV SA 927/91, publ. Lex nr 10822). Zastosowanie pierwszego z tych instrumentów, tj. nakazu rozbiórki, jest obligatoryjne wówczas, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. wtedy, gdy: a) obiekt został wzniesiony na terenie, który nie jest przewidziany pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, bądź gdy b) obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Te przesłanki rozbiórki należy rozpatrywać ściśle. Jeżeli w sprawie nie zostanie stwierdzone, że zachodzą wymienione okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, to organ orzekający nie ma podstaw do odmowy legalizacji obiektu, której dokonuje w oparciu o przepis art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który przewiduje, że udzielenie takiego zezwolenia może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy. Organy obu instancji zgodnie przyznały, że brak jest przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. Podnoszono natomiast niezachowanie odległości od drogi publicznej. Niezachowanie odległości od drogi należy rozpatrywać w płaszczyźnie art. 37 ust. 2 cyt. ustawy. Po wszczęciu postępowania sądowo-administracyjnego Burmistrz Miasta R. zmienił swoje stanowisko i w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził, że nie widzi przeszkód w lokalizacji spornego garażu. W jego ocenie natężenie ruchu pojazdów w rejonie posadowienia garażu nie zostanie zakłócone przez jego istnienie, nie znajdują się tam również znaki zakazu zatrzymywania się i postoju pojazdów. Tym samym decyzja zapadła z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., albowiem orzeczono nakaz rozbiórki mimo stwierdzenia braku przesłanek wymienionych w tym przepisie. W toku dalszego postępowania będą miały zastosowanie przepisy art. 42 i 56 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – architektonicznego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 lit. a pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.