II SA/Ke 51/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi Powiatu Kazimierskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 listopada 2010r. znak: SKO.PW-61/4122/49/2010 w przedmiocie nakazu wykonania zorganizowanego systemu odprowadzania wód opadowych z drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Powiatu Kazimierskiego kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...] Burmistrza Miasta i Gminy B. w części określającej termin wykonania obowiązku zorganizowanego systemu odprowadzenia wód opadowych z drogi powiatowej nr 15826 J.-R., zaś w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. zobowiązał Powiat K. do wykonania zorganizowanego systemu odprowadzania wód opadowych z drogi powiatowej Nr 15826 J.-R., poprzez wykonanie kanalizacji deszczowej w obrębie jej pasa drogowego od działki nr 407/1 w K. do rzeki N., poprzedzonego opracowaniem w tym zakresie dokumentacji technicznej i uzyskaniu niezbędnych zezwoleń w terminie do dnia 30 listopada 2012r. Organ I instancji powołując przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne uznał, że w obrębie pasa drogowego wyżej opisanej drogi dokonano zmian skutkujących spływem wód opadowych na działkę nr 407/1 położoną w K. stanowiącej własność W. W., powodując tym samym szkody na gruncie. Od powyższej decyzji odwołali się W. W. oraz Starosta Powiatowy w K. W. W. zakwestionował sposób usunięcia zmiany stanu wód domagając się odtworzenia rowu po zachodniej stronie drogi powiatowej oraz zmiany niwelety tej drogi, która obecnie jest wyprofilowana w kierunku jego działki. Zdaniem odwołującego, woda z istniejącego wcześniej rowu była odprowadzana w kierunku łąk i pól poprzez rów znajdujący się na działce nr 178. Aktualnie rowy te są zasypane. Podkreślił, że przywrócenia do stanu poprzedniego nie uniemożliwia wskazywana przez organ lokalizacja po obu stronach drogi powiatowej sieci i przyłączy wodociągowych. Główny rurociąg jest bowiem posadowiony po wschodniej stronie drogi, gdzie nie było nigdy rowów, po zachodniej zaś stronie biegnie nitka tylko do jednego domu. W ocenie W. W. przyjęte przez organ rozwiązanie jest czasochłonne i kosztowne, gdy tymczasem z art. 29 ustawy – Prawo wodne wynika, że eliminując szkodliwe zmiany dokonywane na gruncie należy nakazać taki sposób zapobieżenia szkodom, który w danych okolicznościach będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. Starosta Powiatu K. nie zgodził się z decyzją obciążenia kosztami wykonania inwestycji wyłącznie tego podmiotu, podnosząc, że ilość wód opadowych z drogi powiatowej i jej zlewni stanowi nie więcej niż 10%, pozostałe 90% dopływa z pół i drogi gminnej. W tej sytuacji ciężar finansowy powinni ponieść także Gmina K. oraz spółka wodna działająca na terenie gminy. Odwołujący stwierdził, iż brak urządzeń melioracji wodnych ma być zastąpiony przez Powiat K. wykonaniem kanalizacji deszczowej, zbierającej wody ze wszystkich źródeł. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią, że zadaniem rowów przydrożnych jest przejęcie i odprowadzanie wód opadowych z korony drogi. Rozpatrując powyższe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B.. W uzasadnieniu organ przytoczył regulację art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne wskazując, że najważniejszą kwestią było ustalenie związku przyczynowego pomiędzy działaniami właścicieli nieruchomości a zmianą stanu wody na gruncie, w sposób powodujący szkodę dla gruntów sąsiednich. W oparciu o dwie ekspertyzy biegłych wykonane dla potrzeb tej sprawy ustalono, że wody opadowe z drogi powiatowej spływały kiedyś do rowu przydrożnego po zachodniej stronie tej drogi, a następnie były odprowadzane prowizorycznym rowkiem przez teren działki nr 178, a dalej rowkiem w granicy działek nr 177 i 178, 176, 180 i 181, po czym rozlewały się na łąkach nad rowem melioracyjnym, połączonym z rzeką N. Rów na działce nr 178 nie był zaewidencjonowany. Mieszkańcy zachodniej strony tego odcinka drogi powiatowej w nieustalonym czasie, przed 1999r. dokonali likwidacji rowu przydrożnego poprzez zasypanie. Taki stan utrwaliły prace remontowe przy położeniu nowej nawierzchni bitumicznej drogi powiatowej wykonane w 1999r. Nie wykonano robót odwodnieniowych i nie zmieniono profilu poprzecznego drogi. W tym samym czasie został zasypany rowek biegnący przez teren działki nr 178. Istnieją ślady odprowadzania wód opadowych na zachód od działki nr 178 w postaci szpaleru drzew. W ten sposób wody opadowe z drogi powiatowej nie mogły spływać już w kierunku zachodnim, lecz zaczęły w całości spływać w kierunku wschodnim. Ilość wód opadowych spływającą z drogi powiatowej powiększają także wody opadowe pochodzące z niewielkiej lokalnej zlewni przy drodze gminnej, która łączy się na skrzyżowaniu z drogą powiatową. W 1997r. na drodze gminnej położono nawierzchnię asfaltową i częściowo wykonano rowy przydrożne. Rowy te nie spełniają jednak swoich zadań z uwagi na brak połączenia z innymi rowami, umożliwiającymi odprowadzanie wód do odbiorników końcowych (rzeka). Całość wód opadowych spływa na posesję W. W. powodując szkody w postaci: wyrw, zamulenia, nanoszone są śmieci, a ponadto gwałtowny spływ tych wód uniemożliwia wykorzystanie działki do upraw roślin, a nawet do urządzenia trawnika. W ocenie organu zakłócenie stosunków wodnych na terenie zostało spowodowane działaniami (zaniechaniem działań) zarządcy drogi powiatowej, który nie reagował na zasypanie rowów przez właścicieli działek znajdujących się po zachodniej stronie drogi. Obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, spoczywa na właścicielu gruntu, o czym stanowi wprost art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Dokonując analizy materiału dowodowego organ stwierdził, że brak możliwości przywrócenia do stanu poprzedniego wynika z faktu, iż w sposób bezsprzeczny doszłoby do naruszeń zapisów generalnych ustawy Prawo wodne, jak też i nienaruszalnego prawa własności osób fizycznych. Nie wykluczono również negocjacji Powiatu z Gminą K., z uwagi na powiększenie ilości wód opadowych wypływających z rowów przy drodze gminnej. Wyjaśniając podstawę prawną decyzji którą uchylono w części decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. Kolegium wskazało, iż przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne nie uprawnia organ do określenia terminu wykonania obowiązku, gdyż rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie, lecz nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian. Konsekwencją nie wywiązania się z nałożonego obowiązku po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jego wykonania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wnieśli Powiat K. i W. W. domagając się jej uchylenia. Skarżący W. W. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez wykluczenie możliwości przywrócenia stanu poprzedniego i przyjęcie innego sposobu rozwiązania problemu, znacznie kosztowniejszego oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że główny rurociąg znajduje się po zachodniej, a nie wschodniej stronie drogi. Autor skargi w całości podtrzymał dotychczasową argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Skarżący Powiat K. również powielił swoje zarzuty zawarte w odwołaniu podnosząc, że budowa lub odtworzenie urządzeń melioracyjnych, do czego zmierza organ wydając kwestionowaną decyzję – nie należy do kompetencji Starosty lecz są to zadania własne gmin. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z zastosowanym w sprawie przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.- cytowanej dalej jako ustawa), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: - zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich - odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W ust. 2 art. 29 przewidziano, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto w myśl art. 29 ust. 3 cyt. ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej oznacza, że w toku postępowania znajdują zastosowanie reguły i zasady przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego określającymi obowiązki organu tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i orzekania. Organ powinien zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a) poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocenę całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Celem art. 29 ustawy jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruncie i zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeżeli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś regulacja stosunków wodnych na danym terenie. Przepis ten odnosi się do takich sytuacji, w których właściciel gruntu poprzez swoje działanie (a także przypadek czy też działanie osób trzecich) powoduje zmianę stanu wody na gruncie, czego skutkiem musi być spowodowanie szkody na gruncie sąsiednim. A zatem jak powszechnie przyjmuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy jakimś działaniem właściciela na gruncie, a skutkiem tj. wystąpieniem konkretnej, wymiernej szkody na gruncie sąsiednim. Istnienie rowów po zachodniej stronie drogi powiatowej J.-R. organ uznał za bezsporne. Również zasypanie tych rowów przez osoby trzecie, a następnie utrwalenie tego stanu przez wykonane w 1999r. roboty remontowe przy drodze powiatowej nie budzi wątpliwości. Opinie biegłych, oględziny jednoznacznie potwierdzają, że zasypanie rowów po zachodniej stronie drogi powiatowej to jedna z przyczyn naruszenia stosunków wodnych i zalewania nieruchomości WŁ. W.. Tymczasem zebrane w sprawie materiały dowodowe nie wskazują gdzie konkretnie znajdowały się te rowy, jaki był ich przebieg, czy rowy te były częścią pasa drogowego, czy też wykonane były na nieruchomościach osób fizycznych. Nie wyjaśniono aktualnie czyją własność stanowi grunt, na którym znajdowały się zasypane rowy (biegły R.K. na stronie 9 opinii stwierdza: "mieszkańcy porobili sobie trawniki w pasie drogowym"). Brak jest ustaleń odnośnie występowania na terenie rowów urządzeń infrastruktury technicznej oraz analizy i oceny czy rzeczywiście sposób rozmieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej uniemożliwia odtworzenie tych rowów. Podkreślić trzeba, iż biegły w swojej opinii zwrócił uwagę, że na zmianę stanu wód na gruncie miała również wpływ zmiana zlewni w obrębie drogi powiatowej spowodowana przyjmowaniem wody opadowej z drogi gminnej, która na skrzyżowaniu łączy się z drogą powiatową. W opinii biegłego niewykonanie przy drodze gminnej rowów umożliwiających odprowadzanie wód do odbiorników końcowych (rzeka) skutkuje odprowadzaniem wód z drogi gminnej na drogę powiatową. Dodatkowo wskazuje, że nie bez znaczenia jest "uszczelnienie" zlewni drogi powiatowej nowymi obiektami budowlanymi: budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, utwardzonymi wjazdami, parkingami i.t.p. W rezultacie powiększa się w ten sposób ilość wód opadowych, które zalewają posesję W. W.. Biegły wykluczył natomiast dokonanie przez zarządcę drogi zmiany jej nachylenia w trakcie prac remontowych, wskazując, że poglądowi o podwyższeniu powierzchni zachodniej połowy drogi powiatowej przeczy tworzenie się zastoisk wody także po stronie zachodniej drogi powiatowej. W świetle powyższych rozważań, wobec stwierdzonych okoliczności: zasypania rowów, powiększenia zlewni drogi powiatowej oraz jej uszczelnienia oraz pozostawienia bez zmian nachylenia tej drogi, stanowisko organu w kwestii braku możliwości przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego jest co najmniej przedwczesne. Użyte w uzasadnieniu stwierdzenie: cyt. "Powrót do takiego rozwiązania nie jest możliwy, gdyż w sposób bezsprzeczny doszłoby do naruszeń zapisów generalnych ustawy Prawo wodne, jak i nienaruszalnego prawa własności osób fizycznych", jest niejasne i z racji tego, że nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, nie podlega weryfikacji Sądu. Niezależnie od powyższego w realiach konkretnej sprawy, w ocenie Sądu brak jest podstaw do nakładania obowiązku wykonania odwodnienia drogi w trybie art. 29 ust. 3 ustawy. Obowiązki zarządcy drogi zgodnie z art. 20 ustawy z dnia o drogach publicznych obejmują m.inn opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2); pełnienie funkcji inwestora (pkt 3); utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (pkt 4). Przyjęta przez organ okoliczność braku wykonania odwodnienia drogi w trakcie prac remontowych może świadczyć zatem o zaniedbaniach obowiązków właściciela tej drogi i być podstawą kontroli właściwych organów w odrębnym postępowaniu, nie może natomiast skutkować uznaniem, że tego typu zaniechanie stanowiło zmianę stanu wody na gruncie, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W konsekwencji, z tej przyczyny nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające nałożenie sankcji przewidzianych w tym przepisie. W stanie faktycznym w jakim orzekał organ, zobowiązywanie Powiatu K. do wykonania kanalizacji deszczowej w obrębie jej pasa drogowego na wskazanym w sentencji uzasadnienia odcinku, jest więc nie do zaakceptowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności w celu wyjaśnienia działań, które spowodowały naruszenie stosunków wodnych na gruncie organ ustali: gdzie konkretnie znajdowały się przydrożne rowy, jaki był ich przebieg, czy rowy te były częścią pasa drogowego, czy też wykonane były na nieruchomościach osób fizycznych. Obowiązkiem organu będzie ustalenie, czyją obecnie własność stanowi grunt, na którym znajdowały się zasypane rowy, czy na terenie zasypanych rowów występują urządzenia infrastruktury technicznej i jaki jest ich rodzaj, ewentualnie czy sposób rozmieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej uniemożliwia odtworzenie tych rowów. W zakresie wyżej wskazanym stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności organ powinien skorzystać z dowodu w postaci oględzin, dokumentów, zeznań świadków. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie, kto i za jakie działania powodujące zmiany stanu wód na gruncie ponosi odpowiedzialność, a w następstwie rozstrzygnie zastosowanie której z sankcji przewidzianych art. 29 ust. 3 ustawy znajdzie uzasadnienie. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.