II SA/Wa 1834/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] kwietnia 2010 r. do Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wpłynął pozew Z. R. (datowany na dzień [...] marca 2010 r.), w którym zaskarżył on wydany w dniu [...] listopada 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w W. akt mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Z. R. wniósł m.in. o zobowiązanie organu do zmiany ww. aktu, poprzez mianowanie go na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, zasądzenie na rzecz powoda kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami, liczonymi od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty, tytułem dodatku za stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w S. Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu sprawy z powództwa Z. R. przeciwko Izbie Celnej w W. o nadanie stopnia służbowego i zapłatę, zawiesił postępowanie w sprawie, a następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. o sygn. akt [...] podjął zawieszone postępowanie oraz uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i przekazał ją, jako rzeczowo właściwemu, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dyrektor Izby Celnej w W., wezwany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt. II PZP 5/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 949/10, wskazał, że sprawa mianowania skarżącego Z. R. na stopień służbowy ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją i jako taka podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji oznacza to, że skarga na decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. jest niedopuszczalna, bowiem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, jakie przysługiwały mu w stosunku do tej decyzji w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Dyrektor Izby Celnej w W. stwierdził ponadto, iż mianowanie skarżącego na stopień służbowy nie miało charakteru awansu, zaś art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) jest przepisem przejściowym, którego celem jest uregulowanie sytuacji mogących pojawić się w związku z wejściem w życie powołanej ustawy. Przepis ten wyraźnie określa korpus, do którego należało mianować poszczególnych funkcjonariuszy, a jedynym warunkiem takiego przyporządkowania był stopień posiadany w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga na rozstrzygnięcie dotyczące mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), jest dopuszczalna. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 949/10 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), akt mianowania, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, w kwestii ustalenia korpusu i stopnia, jaki funkcjonariusz celny będzie w tym korpusie posiadał, nie należy ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu. Jest to decyzja, która w istocie modyfikuje, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Z uwagi na charakter sprawy (zmiana w treści stosunku służbowego) i brzmienie art. 223 ustawy, który zobowiązuje do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w danym korpusie w zależności od sytuacji istniejącej przed dniem wejścia w życie ustawy, nie pozostawiając kwestii korpusu, w którym funkcjonariusz ma uzyskać stopień służbowy, uznaniu kierownika urzędu, mianowanie wymaga decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r. o sygn. akt II PZP 7/09 (publ. OSNP 2010 nr 7 - 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. o sygn. akt OPS 6/98 (publ. ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. o sygn. akt OPK 24/99 (publ. ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według których przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. "Brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej zmiany w stosunku służbowym funkcjonariusza celnego polegającej na mianowaniu na stopień służbowy w danym korpusie nie przesądza o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 223 ustawy, kierownik urzędu dokonuje mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w określonym korpusie. Taka czynność wymaga zatem niewątpliwie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany w treści stosunku służbowego funkcjonariusza; jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji zamieszczonej w art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego." (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10, publ. Biul. SN 2010/6/18, LEX nr 577806). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że sprawa mianowania skarżącego na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją i – jako taka – podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W dalszej konsekwencji oznacza to jednak, że niniejsza skarga Z. R., jako przedwczesna, jest niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 127 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przedmiotem niniejszej skargi Z. R. uczynił decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Od decyzji tej, jako wydanej przez organ I instancji, w zakresie określenia korpusu Służby Celnej przysługiwało skarżącemu odwołanie do organu wyższego stopnia, czyli do Szefa Służby Celnej. Z akt administracyjnych sprawy oraz akt sądowych sprawy o sygnaturze II SAB/Wa 162/10 wynika, że Z. R. takie odwołanie złożył, zaś wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 162/10 (na dzień dzisiejszy nieprawomocnym) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz uzasadnieniem i aktami postępowania administracyjnego. Dopiero zatem od wydanej, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzji organu celnego II instancji, skarżącemu będzie przysługiwało prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sytuacji zaś, gdy przedmiotem skargi, jak w rozpoznawanej sprawie, strona czyni decyzję, co do której nie wyczerpano środków zaskarżenia, skargę należy uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 52 § 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.