I OW 7/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającej opłatę za czynność geodezyjną i kartograficzną postanawia : 1. wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania; 2. uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi a Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu opłaty za czynność geodezyjną i kartograficzną, wykonaną na wniosek komornika sądowego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożony został na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz pkt 3 załącznika nr 4 tabela nr II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333), ustalił opłatę za czynność geodezyjną i kartograficzną, wykonaną na wniosek Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy-[...] J. B., w wysokości [...] zł. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło swoją niewłaściwość w sprawie i przekazało odwołanie zgodnie z właściwością Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 6a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Zadania organów określonych w art. 6a ust. 1 pkt 2 wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 6a ust. 3). Przy czym w treści art. 7b ust. 2 zaznaczono, że w rozumieniu k.p.a. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie, 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Ponadto w myśl art. 7d pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz dysponowanie środkami powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Skoro zatem decyzję w niniejszej sprawie wydał Prezydent Miasta Łodzi wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem jako starosta grodzki, to odwołanie od takiej decyzji przysługuje do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi nie podzielił poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Organ stwierdził, że art. 7b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dotyczy ustalenia właściwości organu II instancji w decyzjach określających wysokość opłaty. To art. 60 ustawy o finansach publicznych jest przepisem szczególnym względem ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaistniały w sprawie negatywny spór kompetencyjny, zgodnie z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota niniejszego sporu sprowadza się do tego ustalenia, który z organów będących w sporze jest właściwy do rozpoznania odwołania Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy-[...] J. B. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu opłaty za czynność geodezyjną i kartograficzną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem takim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zasadnie bowiem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołał się na art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W myśl pierwszego z tych przepisów środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (...). Przepis ten dodany został do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489) i obowiązuje od dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane m.in. przez samorządowe jednostki budżetowe (w niniejszej sprawie Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łodzi, powołany uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXVII/595/93 z dnia 15 grudnia 1993 r., działający jako jednostka budżetowa na mocy uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XXVII/573/99 z dnia 22 grudnia 1999 r., którego przedmiotem działalności jest m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków), to w sprawie naliczenia opłat za te czynności będzie miał zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do ust. 1 pkt 2 tego art. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 4 art. 61 organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania odwołania do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Warto w tym miejscu zauważyć, że do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosowanej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu ww. czynność organu uznawana była za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skargę do sądu na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 43/10 i postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., I OSK 1594/10). Jednakże po wejściu w życie, z dniem 1 stycznia 2010 r., ustawy o finansach publicznych, uznać należy, że uregulowana w niej została kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja administracyjna) oraz kwestia właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Nie znajdują zatem aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Nie ma bowiem sporu co do tego, że w myśl art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne organami administracji geodezyjnej i kartograficznej jest starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Z przepisem tym koresponduje art. 7d pkt 1, stanowiący, że do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a także art. 22 ust. 1, w myśl którego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Nie ulega również wątpliwości, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w rozumieniu k.p.a. jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, o czym stanowi art. 7d ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Łodzi, będący jednocześnie starostą powiatu grodzkiego, działał na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że organem odwoławczym od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest, stosownie do art. 61 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Tak więc Prezydent Miasta Łodzi właściwy był w niniejszej sprawie do ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (ten organ bowiem upoważniony jest do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, jak również do udzielania informacji z tego zasobu – wówczas działa niewątpliwie jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej). Ustalając jednak opłatę za czynności geodezyjne Prezydent działał na podstawie przepisów szczególnych, zawartych w ustawie o finansach publicznych, które jednoznacznie wskazują organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji w tym przedmiocie. Uznać więc należy, że sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postępowania, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 postanowienia. Konsekwencją dokonanego przez Sąd rozstrzygnięcia musiało być uchylenie wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. o stwierdzeniu swojej niewłaściwości i przekazaniu odwołania Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi (pkt 2 postanowienia).